我国地方政府债务的风险研判———基于政府资产负债表数据的评估分析

【摘要】近年来，随着我国地方政府债务的不断累积和扩大，其风险状况开始引起国内外学者的高度关注。本文从编制政府资产负债表出发，在介绍我国政府整体资产和债务平衡关系及救助能力的基础上，构建进一步的评估和预警指标进行风险分析，从而全面有效地对我国

地方政府债务风险进行研判。

【关键词】地方政府债务；风险；资产负债表；评估；预警

一、引言

我国地方政府债务的规模在近些年内增长速度较快，由此引发了社会的高度关注，特别是地方债务的风险问题更是成为了经济学界的热点话题， 国家有关部门也对此领域密切关注， 且提出要从防范财政金融风险的高度认识地方政府债务问题。防范风险的前提就是能够对风险进行科学的研判， 鉴于我国地方政府债务的复杂性， 需要运用系统性的方法和工具对风险进行有效地分析。可以从科学编制资产负债表出发，合理地计算有关涉及债务自身和经济运行的数据， 进一步使用全面的风险评估和监测手段来构建风险研判体系，以推动地方政府债务风险的防控工作。

二、政府资产负债表的理论框架

任何一个经济主体的偿债能力主要是基于其全面资产负债基础上的，如果出现了所谓的“资不抵债”现象，风险就会显现暴露。李扬等（2012） 指出政府资产负债表使用了精心设计的资产负债表理论框架以及一系列数据处理方法，将政府的“资产负债状况”展现于世人，并且可以展示出各微观经济主体间经济活动的联系。资产负债表分析方法也能够使学者更加清晰地认识一国或一地区内的经济运行状况，并且分析来自资产负债表外的冲击的大小和强弱，同时在出现债务危机的情况下，政府资产负债表可以为对策的探讨提供依据，而且还可以分析该国或地区内多年来经济增长的“累积效果”。如果分部门，分行业地去进行资产负债表内容、结构的相关考察，可以从资产、负债存量的角度对本国已有的经济结构和经济体制格局有更加深入的认识，从而梳理清楚转型发展的方向，为未来控制地方政府债务政策的制定提供依据。政府（国民）资产负债表的理论思想源远流长，根据Dickinsono&o Eakin（1936）的定义和分类，国民资产负债表分析方法是用于通过描述和分解国内各部门所拥有资产、负债等科目的状况从而全面了解各部门经济情况的一种方法。

按照上述学者的研究， 一般将国民资产负债表分为以下几个部门：非金融企业、金融机构、住户、政府和国外部门。每个部门当中又分为不同的科目，部门之间的资产、负债加总之后构成了国民资产负债表的总和。根据以上原理可知地方政府资产负债表包括了地方政府，

金融机构，非金融企业等多个中涉及到政府类（或与之有关联的）的资产负债。这张资产负债表中的政府资产主要是地方政府可以掌控的经济资源，而负债则来自于地方政府的直接负债和以政府信誉为担保进行的融资过程中产生的或有负债和直接负债。地方政府资产负债表不包括纯粹的私人部门。第一，居民资产负债表不包括在内，由于居民资产政府无法直接掌握；第二，私人企业资产负债表不包括在内，由于私人企业资产不能被政府直接掌握；第三，

尽管政府的宏观经济政策， 如货币和财政政策会影响到私人企业、居民的资产与负债，而且企业与居民的资产负债也会影响到政府资产负债表，但是三者还是应该区别对待。基于此，李扬等（2012）将我国政府资产负债表界定如下，政府资产与负债各六项，近些年的政府资产负债表从政府资产和负债结构上看，都与地方政府债务之间有密切的关联，因此按照以上思路编制的我国地方政府资产负债表构成如表1 所示。政府资产包括，国有经营性资产、国有非经营性资产、政府所拥有的资源性资产、拥有对外资产、社会保障基金国有资产、政府部门在银行的存款六个部分，各类资产加总后得到我国地方政府资产的构成情况。值得说明的是，由于近十几年以来，我国中央政府大多数时间内对地方政府债务都实行较为宽松或稳健的政策， 甚少收紧地方政府债务。受其影响，非金融企业国有资产、储备资产、国土资源性资产的增速较快，政府部门在银行的存款和社保基金、金融行业国有总资产三项变动幅度相对平稳。该资产负债表记录了政府资产、政府负债及政府资产负债差额（净值）三大部分内容。其中，政府资产分为非金融资产、金融资产两大类，政府债务列了直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务四大类。基本包含了地方政府所有的资产和负债中的项目是地方政府所有的资产和负债的总揽。

三、我国政府债务的现状和整体风险状况

当前我国局部地区的债务风险往往由“预算软约束”的支持体中央政府承担和化解， 因此需要先初步分析我国政府债务整体程度，明晰中央政府的化解救助能力。根据以上李扬等（2012）的思路分析和方法测算，我国政府的债务分为主权债务（内债和外债）、准国债、地方政府债务、国有企业债务、国有企业债务、以隐性养老金债务为主的社会保障基金缺口共六部分，并利用该方法，通过收集财政部、审计署、统计局等有关部门对外披露的数据进行估计测算， 可以得到2003