公共事业改革如何走出“被涨价”怪圈

【摘要】20世纪80年代西方各国掀起了民营化改革浪潮，对于公共产品的质量与效率的提升起到了积极的作用，为我国城市公共事业改革提供了理论支点和实践参照，但是同时也使我国城市公共事业改革陷入了”越市场化，价越涨”的怪圈，大大背离了民众的预期，招来多方争议与声讨。
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　　20世纪下半叶以来，伴随着世界范围内声势浩大的行政改革浪潮，各国相继启动了公共事业的体制性改革，其市场化或民营化的改革路径对于公共产品的质量与效率的提升起到了积极的作用。但是，当这种改革浪潮在我国各地掀起了此起彼伏的公共产品价格上涨潮时，却使得城市公共事业改革陷入了“越市场化，价越涨”的怪圈。
　　城市公共事业市场化改革的理论设想及其实践预期
　　城市市政公共事业是每座城市实现快速发展和改善民生的大后勤，是城市承载的诸多功能的基石。但是，长期以来，受制于传统计划经济体制的束缚，我国城市服务体系的建设是由政府统筹这一单一的供给模式来完成的。近年来，由于城市化和城乡建设双重进程的叠加效应，原有的城市公共事业体制的革新势在必行。
　　不能否认，我国城市公共事业体制的市场化改革，不仅仅源于突破我国城市公共事业传统管理模式困境的诉求，同时在一定程度上，也深受西方发达国家曾经发生的民营化改革的示范效应的影响。20世纪70年代末，西方国家的意识形态领域发生了转变，突出表现在政府干预的认识上，是人们对“福利国家”失败检讨的结果。公共事业的“官营”是政府出于对市场失灵的预防，而民营化则是政府对于自身治理失败的一种救赎。政府打着公共利益的旗号，投身于公共事业领域，试图补偿市场失败所造成的公平缺失。但是这种以效率换公平的方法往往走向非市场性的垄断，其结果就是效率和公平的双双丧失。“诺斯悖论”的困扰，使得政府又不得不求助于市场化模式。
　　西方发达国家的民营化改革理论和实践都已证明，在传统的城市市政公共事业引入市场竞争机制后，部分或者全部的市场化取向式的改革都能够产生明显的效益。这无疑为我国的城市公共事业改革提供了理论支点和实践参照。推进市场化改革便成了我国城市市政公共事业发展的必然路径选择。
　　城市公共事业改革缘何“越市场化，价越高”
　　其实，“市场化”的结果人们不该陌生。这些年来，政府出让土地，房地产市场火爆，房价节节升高；教育、医疗“市场化”、“产业化”，又导致各项收费的飞涨。显然，这样的“市场化”改革的现实结果，不是民众所预期的，与“公共事业”的本质是背道而驰的。原因何在？
　　政府公共责任的缺失。中国著名的市政公共事业特许经营专家徐宗威提出的公权市场理论认为，处理公共事务所引发的合作、转让、经营的权力就是公权。市政公用事业是政府公共职能的重要组成部分，政府把市政公共事业项目的经营、管理交给了承租企业，也就把向社会公众提供市政公共事业产品的部分责任转给了承租企业。而承租企业把经营管理的经验，把社会公众需要的公用产品和服务交给了政府。在这个框架下，政府吸引和接纳大量的民营经济和非公有经济从事市政公共事业，使城市公共事业供给机制发生了重大变化。但是这样的变化，不是政府公共职能的弱化，而是相反，在改革过程中政府必须承担为社会公众提供公共产品的第一责任人的重要角色。
　　但是，现实版的城市公共事业改革，把强化政府公共职能的市场化途径演变为去责任化的一种手段。通过将市政企业高价卖给外资或内资企业，政府既可以获得巨额现金收入，同时又可一举甩掉包袱，减少甚至免除相关的财政投入，造成公共财政严重缺位的局面。一个不容忽视的事实是，长期以来，中央财政对市政建设的投资呈直线下降，市政建设似乎成为地方政府的事情，而地方政府对市政建设投入也是严重不足。
　　公共事业一般具有规模化、投入大、回报慢的特点。尽管当前城市公共事业的投入有社会资源的支撑，但这并不能保证各项公共事业的连续性均衡供给。企业的承担能力是有限的，而且其主观的公益性追求更是脆弱的，如果没有公共财政的支撑，企业盈利受阻，必然转嫁亏空给消费者，涨价就是必然的选择，或者放弃公共事业的供给。因此，城市公共事业改革的方向，恐怕最重要的就是加强政府公共财政的支撑力度。
　　城市公共事业改革的“市场化”误读为私有化。民营化的内涵界定更多的与“私有化”关联，民营化可以理解为在某个领域民营资本逐步进入并最终成为主体或占据支配地位。这样解读民营化实质上就是强调产权的变更，改变公共事业所有权的公有属性。诚然，私有化民营可以更好地引入市场竞争，提高公用事业领域经营效率。但是这并不会是唯一结果。民营化的真正含义在于政府通过各种手段减少对公共事业的控制和补贴，使其面向市场，同时改变公共企业垄断公共产品和服务的供给，给公共企业创造一种竞争环境，迫使其在市场竞争的压力下不断提高自身效益。也就是说，民营化和市场化的根本在于竞争谋绩效，而不是产权的变更与否。然而，我国的现状是，“现在谈改革，必谈产权出让、股权转让。似乎产权动了才是真正的改革。”政府为何如此热衷于出售公共事业？长期以来，我国公共事业亏损、财政负担沉重和惊人的资源浪费令政府不堪重负，同时，产品和服务质量很低，单纯的涨价改革思路难以服众。而城市化的迅速发展，使得地方政府在城市公共事业的发展上面临着巨大压力。因而，城市公共事业必然选择“卖光式改革”，这不仅可以使政府获得巨额现金收入，还能一举甩掉包袱，同时又可以激活公共事业供给效率，而且又能收获市场化改革美名，可谓“一举多得”。正是这成为许多地方政府加速城市公共事业产权变更的驱动力。
　　但是，这只是一种主政者臆测的幻象。把市场化改革简单演绎为“私有化”，只不过使原来的公共服务企业从行政保护下的垄断走向另一种形式的垄断——市场垄断。那些民营企业在“专营承包”等形式下，实际上获得了该公共服务领域的完全支配权，成为享受垄断红利的专断者，就会将以往国有企业的效率低下、动辄涨价、挟垄断以令公众等弊病复制于身，甚至变本加厉，使得“产权改革后已有相当多的城市公用事业发展规划落空”。可见，产权的出让不是城市公共事业改革的方向。
　　政府异化为官方色彩的利益集团。伴随着改革开放30年来的历练，中国构建的市场经济体制正逐步走向完善，各级地方政府在这个过程中也学会了市场化的思维。但是因为与完善的市场经济体制相配套的制度体系还不够完备，在种种经济利益的诱导下，有些政府官员及所在部门逐渐强化了逐私利的冲动，进而使自己担当的公共角色发生异化，甚至蜕化为官方色彩的利益集团，与民争利。这在公共事业市场化改革中屡见不鲜。住房建设部副部长仇保兴曾在一篇文章中感叹：“为什么几乎所有进入市政公共事业的跨国大公司或民营企业都建立了公关部门……背后的真实企图在哪里？实际上就是为了俘获作为监管者的地方政府，影响政府，然后力求与政府结成同盟，这已经成为一种惯例。”
　　由于公共利益在理论上的解读很是抽象，而在《宪法》等法律法规中又没有明确界定，导致实践中政府与企业相勾结，披着“公共利益”之皮，行“商业利益”之实。结果是市政公共事业改革被扭曲，民众的权益被损害。即便是政府部门没有和企业相勾结，若其忽视城市公共事业中的公共责任，一味追求商业利益，导致的结果是一样的。因为市政公共事业一般具有自然垄断性，在市场上处于垄断地位，企业获得其所有权或经营权，投资经营有基本保障。同时，公共产品有公益性，其消费群体是稳定的，所以投资回报是稳定的。即便企业一旦经营出现风险，政府肯定出手相救，这就又有了政治保障。而且，高价进入的投资者要收回本利，只有一个办法，涨价。可见，涨价的本质，实际上就是地方政府的收入被企业转嫁到消费者身上，政府收钱，公众埋单。
　　城市公共事业价格机制的问题。在市场经济背景下，影响产品定价的因素很多，有企业内部因素，也有企业外部因素；有主观的因素，也有客观的因素。概括起来，大体上可以有产品成本、市场需求、竞争因素和其他方面的因素等。一般商品的价格最基本的是由市场供需关系所决定，供大于求，则价格下跌，求大于供，则价格上升。而公共产品的定价机制就比较复杂，因其公益性，直接与老百姓的利益息息相关，一般政府会干预，指导定价。但是政府在公共产品定价上往往会以生产企业的成本为参照，再加上政府与企业的千丝万缕的关联，企业公共产品涨价的要求，一般都能通过政府机制得到实现。
　　今年，公共产品的涨价似乎已经成为了我们生活的一部分，包括一些公园景点的门票价格，自来水、电的价格，就读幼儿园的价格，等等，都进入了涨价通道。公众似乎很无奈，能做的就是大声呼吁“让成本透明”，要遵循程序、要听证，不能糊里糊涂地“被涨价”；政府主管部门似乎也很无奈，能做的只是发文要求进行论证、核算，要求提前进行公示，进行听证，确保程序合规。这样的定价机制很明显是有问题的，如果我们不改变目前这种公共产品的定价机制，就很难使老百姓分享改革发展的成果。