城市生活垃圾分类问题的法律规制 　　

　（烟台大学法学院，山东 烟台 264003）

　　摘 要：为应对巨大的生态和环境压力，我国城市生活垃圾分类进入强制时代。目前，我国城市生活垃圾分类回收存在的法律问题主要有立法上缺乏系统完善的法律规定，执法上未能严格依法行政，公民守法意识淡薄等。本文通过对垃圾分类中存在的法律问题的梳理，提出针对性的法律对策，试图为完善垃圾分类制度作出贡献。

　　关键词：垃圾分类；立法；监管；责任

　　一、问题的提出

　　生态和资源的的重压下，我国加快了垃圾分类回收的制度建设，对于破解我国城市生活垃圾分类回收的难题，促进资源的再生利用具有重要意义。垃圾分类是环境保护工作中极为重要的一环，加速推进垃圾分类是打好污染防治攻坚战的前提。目前国内首批46个城市垃圾分类工作正在逐步推进。

　　可以说，在顶层设计层面，我国垃圾分类工作已经进入一个新时期。

　　二、我国城市生活垃圾分类回收存在的法律问题2.1 立法上缺乏系统完善的法律规定

　　现阶段，我国关于垃圾分类与回收的规范散见于各位阶法律法规中，存在着立法过于原则、法律规范之间互相矛盾、法律责任不够明确等问题。

　　第一，立法过于原则，效力层级低。在我国，关于垃圾回收处理效力层级高的法律有《环境保护法》《固体废物污染防治法》和《循环经济促进法》，但三部法律都仅仅规定了原则性条款，无配套具体条例。当前我国针对垃圾分类、收集与运输问题，主要适用的是《城市市容和环境卫生管理条例》和《城市生活垃圾管理办法》，还有各级地方颁布的法规、规章，法律的强制性不足，威慑力不够。

　　第二，立法对部分责任主体客以义务缺乏上位法依据。

　　比如部分地方性立法设立了垃圾分类投放管理责任人条款，有的城市将业主委员会设为管理责任人，而业主委员会是代表业主利益行使共同管理权的组织，使其承担管理责任似乎有些牵强。

　　第三，立法缺乏激励机制和责任机制。我国相关立法中鲜有城市生活垃圾分类回收的激励措施，这就无法调动居民进行垃圾分类回收的积极性和主动性。此外，现行立法中涉及违反城市垃圾分类法律法规的法律责任规定较少，仅有的法律责任规定中责任偏轻。

　　2.2 执法上未能严格依法行政

　　首先，管理主体不明确。由于不同的法律法规赋予不同政府机关城市生活垃圾分类回收的管理权限，导致它们在处理具体事务时职能模糊，各部门之间相互推诿；其次，管理内容不明了。法律规定过于原则、立法技术落后。例如，《城市生活垃圾管理办法》第九条、第十一条规定“应严格执行国家有关法律、法规”，究竟是哪些法律法规并不清楚，而且也没有相应的司法解释。再次，管理机构设置不合理。由于缺乏统管部门和各部门设置机构不合理的情况，各大城市在具体宣传实施如何进行垃圾分类、怎样识别可回收和不可回收废弃物，在运输和处理管理上没有统一的标准，导致各城市在管理时做法各异。另外，监管成本高而相关部门不履行监管义务的问责成本低，使得执法效果打折扣。

　　2.3 守法上法律意识淡薄

　　我国城市居民垃圾分类意识薄弱，垃圾分类知识较为缺乏，且缺乏了解这些知识的主动性，或者对垃圾分类制度不信任。这使得这部分城市居民在处理垃圾时，随意投放，从而增加了回收垃圾的工作量与难度。

　　另外，相关法规的部分规定不尽合理，造成居民配合度低。

　　如上海湿垃圾需破袋投放，配套的垃圾桶确没有防溅除异味的措施，造成居民困扰。部分城市规定的垃圾集中投放的时间正是一些居民的工作时间，产生不能及时投放的问题。

　　三、我国城市生活垃圾分类回收问题的法律对策3.1 完善法律体系及具体制度

　　我国当前最迫切需要解决的是建立完善的城市生活垃圾分类回收法律体系，确立以《循环经济促进法》和《废弃物回收利用法》为基本法，制定配套的关于厨余垃圾、建筑垃圾、废弃家电等专门性和配套性法律规定，将指导性的法律条款进一步细化，增强法律法规的实用性和可操作性。

　　1．制定垃圾分类的具体标准。立法需因地制宜，先考虑各地区居民生活水平、垃圾产生量、土地空间等，确立不同城市执行城市生活垃圾分类政策的标准，待居民垃圾分类意识提高后再通行全国统一标准。

　　2．设置定时定点回收制度。采取生活垃圾定时定点回收制度，不同时间段回收不同种类垃圾，分类运输，而且最好在夜间清理运输，从而有效避免垃圾的二次污染问题。

　　3．确立垃圾收费制度。对非居民用户推行垃圾计量收费，并实行分类垃圾与混合垃圾差别化收费等政策，提高混合垃圾收费标准；对具备条件的居民用户，实行计量收费和差别化收费等。

　　4. 紧抓中间环节，分类运输防止“先分后混”。作为一种垃圾处理制度，垃圾分类只是为垃圾处理的后续工作服务。

　　相关研究显示如果后期运输环节存在混装混运，将会严重打击居民的分类积极性。分类后的生活垃圾必须实行分类运输，以确保全程分类为目标，建立和完善分类后各类生活垃圾的分类运输系统。要加大运输环节管理力度，防止生活垃圾先分后混或者混装混运。要加强有害垃圾运输过程的污染控制，确保环境安全。推进资源全面节约和循环利用的同时也促进城市生活垃圾处理水平的不断提高。

　　3.2 严格政府行政执法管理

　　1．厘清监管职能。理顺环境保护主管部门、建设主管部门和环卫部门之间的关系，明确执法目的，规范执法内容，严格执法程序，提高执法水平，充分发挥各部门的智能，进一步明确城市生活垃圾收集、运输、处理等各个环节的职权和责任，加大执法力度，真正推动城市生活垃圾分类回收再利用循环经济的实现。

　　2．实现全方位监管。政府监管应将垃圾收集、运输、处理的各个环节纳入监管范围，强化全过程监管，使生活垃圾的前端分类与后续处理统筹兼顾。采取行政监管、第三方专业监管和行业协会、新闻媒体、公众监管等形式，通过督查、检查、抽查、巡查和审核审计等方法，从实体和程序两方面对城市生活垃圾分类进行规范监管。

　　3．探索智能监管。利用“互联网 +”政策，智能分类、智能监管、智能处理等方式推进垃圾分类，实行由人工管理方式向智能管理方式转变。

　　3.3 增强公民环保法律意识

　　在我国，生活垃圾分类必须提升公众的环保意识，发动公众的群体力量。

　　通过垃圾分类宣传进课堂、垃圾分类宣传进社区、垃圾分类宣传专业化，使环保理念深入人心，使生活垃圾分类成为自觉性和习惯性的行为。