土地规划法中的审美保护——美国法的经验及其启示

关键词: 土地规划法/审美价值/审美规制/美国法

内容提要: 美国土地规划法中，对土地利用提出的诸多限制性要求，体现了审美保护的目的。美国法院现在普遍认为：仅基于审美保护制定的规划条例也是合宪的，具有超越私人财产权和言论自由的优位性。为消除审美规划潜藏的主观性危险，法院通常从是否越权、是否专断、是否模糊不清、是否对言论自由施加不必要限制四个方面对其作进一步的合宪性审查。就我国相关立法中审美规制的正当化问题，一方面，须从实体上澄清审美价值的公共利益本质；另一方面，须从程序上强化公众参与的力度，完善审美价值的共识形成机制。
 
 
      《中国新闻周刊》2008年第24期的封面，以武汉大学的百年建筑和横空跨越的高架桥为背景，赫然写着“武大VS武汉谁为谁让路？”。一名网友写到：“一边是百年名校的人文景观，一边是九省通衢的市政规划。当一座高架桥将在武汉大学侧门拔地而起时，激烈的博弈发生了。”“一旦高架桥建成，百年老校风貌不再。”[1]在这所著名高校反对下，2008年6月4日，工程被叫停。无论是怎样的博弈过程导致这一结果，无论未来的结果又将如何，这一事件凸现了围绕土地使用而产生的诸多取向差异和利益冲突。
      土地，作为人类生存与生活必不可少的客观要素，寄托着许许多多的利益期待与价值追求。我们当然希望，每一项土地的使用都能充分满足寄托其上的每一项期待与追求，然而，这是乌托邦式的理想。有限的资源只能满足部分的期待与追求，这是不得不面对的现实。土地规划法，作为土地管理制度的一部分，其核心是土地用途管制，“实质上是一种协调和平衡各方面土地利用利益且具有法律效力的公共政策”，[2]以应对此一理想与现实之间的矛盾。
      在美国法上，“土地的使用受到三种限制：直接的政府法规，私人土地使用协议或者说地役权，以及普通法上的私人妨害原则。”[3]其中，直接的政府法规主要表现为土地使用计划与分区规划法（land use planning&zoning law）。然而，在美国，“并不存在一个全国性的国土规划体系。美国的土地使用规划，几乎全部是在地方层面自发进行的。”[4]20世纪20年代以来，美国“各州都通过了基于统一蓝本的土地规划授权法案，各市、镇也在法案的明确授权下，纷纷制订了规划条例，在法律上成为了土地规划的主体。”[5]各市、镇制定的规划条例主要是分区规划条例（zoning ordinance），这是美国土地规划法的核心。[6]
      美国各州及其委代给市、镇的规划权源于州的“警察权”（police power）。制定法律规划土地用途，作为各州行使警察权的一种方式，其本质，是对个体自由和财产权的一种限制，而后者恰恰是受到美国宪法强力保障的基本人权。土地所有人或使用人挑战“规划条例”合宪性的案件层出不穷。其中，美国各州的市、镇制定的分区规划条例，经常会包括一些基于审美考虑（aesthetic consideration）而提出的土地使用限制。美国联邦最高法院和各州的法院不得不面对大量的针对此种限制提出的合宪性挑战。审美需要能否作为一种可以动用警察权予以保护的社会公共利益？土地规划法如何可能去保护如此具有主观性的审美追求呢？自20世纪20年代开始，美国法院正是通过对上述两个问题的回答，形成了许多的案例，理论界也对此展开了热烈的讨论，囿于篇幅，本文仅通过对美国有关的典型判例和主要理论文献进行梳理和提炼，试图对上述两个问题作初步的回答，提炼美国经验可能对我国相关法律制度的完善所具有的启示意义，抛砖引玉，引发学界展开更深入地讨论和研究。
      一、土地规划法意义上的审美价值：含义与体现
      土地规划法的本质是规范土地用途，通过限制个体自由和财产权来实现特定的价值目标。美国各州和市镇当局基于审美考虑设定规划限制，体现了美国土地规划法对审美价值的追求。然而，要将审美价值与其他价值明确地区别出来，着实不易。在环境保护立法中，审美价值的保护与自然资源保护、环境生态保护纠缠萦绕，难舍难分。自然风景经常被视为一种审美资源，列为环境资源的一种。[7]又因审美资源不仅能满足人们的审美需要，而且还能带动当地旅游业的发展，审美价值与经济价值之间的暧昧牵连，也会使审美价值与其他价值之间的关系变得更加复杂。但是，无论如何，不同的人类需要在性质上的差异，仍然能够为界定特定价值取向的内涵提供较为明确的指导。价值，是作为主体的人与客体之间的一种关系。不同客体能在不同的方面满足人类的不同需要。人类需要之不同，价值关系的内涵也会有所不同。审美价值即审美客体引发的审美感受对于人的生存与发展所具有的能动意义。因此，规划限制对审美价值的追求，即通过保护特定的审美感受来实现。审美感受是审美意识的一个方面，审美意识则根植于人的天性之中。“审美意识是客观存在的诸审美对象在人们头脑中能动的反映，一般通称之为‘美感’”。“美感”，“有两种不同的含义：一是指审美意识，这是广义的‘美感’，它包括审美意识活动的各个方面和各种表现形态，如审美趣味、审美能力、审美观念、审美理想、审美感受等等。‘美感’的另一个含义是狭义的，专指审美感受，即人们在欣赏活动或创作活动中的一种特殊的心理现象。”[8]不管我们对这种“特殊的心理现象”能够认识和把握到什么程度，从直觉和经验而言，安全、健康、经济利益，给人所带来的满足感，显然与事物的美观给人带来的满足感是不一样的。一块面包给人“饱”的感觉，与一幅画给人“心灵愉悦”的感觉，是不一样的。[9]
      作为感觉的一种，“美”可能只是外界客体留在审美主体心灵上的印象，审美感受可能只是因此伴生的心理活动（包括对外在客体特定存在状态的欲求与期待）。从审美心理学的角度而言，人的视觉、听觉、动觉、味觉、嗅觉，都能引发主体的审美感受。[10]然而，土地规划法意图保护的审美感受，仅限于与视觉相关的审美感受，规划法一般都是出于维持或改善特定区域或特定财产在视觉上的美观状态，而对个体自由和财产权施加特定的限制。因此，噪音、臭气、烟尘所引发的规划限制问题并不属于审美考虑的范畴。历史遗迹保护，虽然也可能体现审美价值的追求，但是，这种保护的主要目的在于满足人们对保存集体历史记忆的期望，其最终的考虑，要么是基于旅游开发的经济目的，要么就是基于文化与教育的目的，与审美考虑仍有明显区别。
      为了维持或改善特定区域或特定财产的美观状态，进而保护或提升人们的美感享受，美国土地规划法在土地用途的许多方面，提出了具体的限制，如建筑物的高度、户外广告与广告标志的设立、废物堆放、建筑物的风格，更具体的体现还包括：旧车销售堆放、露营车辆的篱笆设置、蝶形卫星天线安放、移动居所、垃圾掩埋地点选择、晒衣绳安装、广播塔选址，等等。[11]这些规划限制都或多或少、或部分或惟一地体现了基于审美考虑的价值追求。
      作为规划限制所体现的价值追求之一，根据审美价值与其他价值之间的关联，审美考虑表现为两种形态，即附随的审美考虑和纯粹的审美考虑。附随的审美考虑是指特定的规划限制在体现审美价值追求的同时，还体现了其他的价值追求，价值之间的主次关系并不十分明晰，比如户外广告牌的设立，既涉及交通安全问题（如果广告牌设在道路两侧的话），也涉及视觉美观问题；废物堆放，既影响公共卫生，也影响美观。纯粹的审美考虑，则是指特定的规划限制以保护公众的审美需要作为唯一的价值基础，如建筑风格限制，就是以特定建筑是否与周围建筑在视觉美观上协调一致为唯一的考虑；天线安放、广播塔的选址限制，也是以它们是否会阻挡欣赏风景的视线为唯一的考虑。
      当然，规划限制所体现的价值，并非一成不变。随时代变迁，价值考量的重点会有所不同。比如，建筑物的高度限制，最开始是基于公共安全和秩序的考虑，由于消防设施的技术限制，过高的建筑会导致消防隐患无法消除；高层建筑也会引发人口的拥挤和秩序混乱。但随着消防技术的不断改进和城市管理能力的增长，这些问题与建筑物高度之间的关联逐渐消失，但建筑物高度限制仍然存在，惟一的理由就是：过高的建筑会妨碍或阻挡人们对特定风景的欣赏。
      综上，规划限制是否体现了审美价值，审美考虑能够为什么样的规划限制提供正当性证明，这是无法准确估量的，也是无须准确估量的。当我们意图为特定规划限制提供正当性证明的时候，需要解决的关键问题是：特定规划限制的正当性为什么能够建立在审美考虑的基础上？审美需要如何可能超越财产权和个体自由？
      二、审美需要的公共利益性质：在与财产权和言论自由的抗争中前行
      美国各州及市镇制定土地规划条例的权力源自警察权，这是政府所拥有的一项传统权力。警察权“是美国宪法为‘保护公共健康、安全和基本福祉（public safety，health，and generalwelfare）’而授予各州的固有权力。”[12]各州所拥有的警察权，其行使目的，必须是保护公共安全、健康、道德和基本福祉。为实现这些目的，各州有权制定相应的法律限制个体自由和财产权，而个体自由和财产权又是为美国联邦宪法明确保护的公民权利。“所有权人可以按照他们自己的喜好使用他们的私人财产，这一深深扎根在美国传统中的‘特权’，在财产权和政府管制之间制造了一种内在的紧张。”[13]只有出于保护“公共利益”，才能根据警察权制定限制个体自由和财产权的规划条例。因此，判断规划条例的合宪性，首先必须考察条例的目的是否为了保护上述“公共利益”。然而，审美需要与私人财产权和个体自由，谁应该得到更优先的保护，以至于为了一方可以牺牲另一方呢？对这一问题的回答也始终萦绕在审美价值是否公共利益的判断之中。
      需要动用警察权去保护的利益，“必须一种现实且公认的（actually recognized）利益，并且，此种利益的提升将惠及作为整体的公众，至少是间接惠及。”[14]那么，审美需要是否属于此种“利益”的范畴呢？1913年，在伊利诺斯州最高法院审理的People v.City of Chicago一案中，一项非经相邻业主多数同意则不可在居住区开设零售店的规定被认为是违宪的，法官意见指出“零售店的运营，据其自身固有的性质，并不会威胁公众的健康和安全。禁止在居住区开设零售店，明显仅仅是基于审美的考虑，完全与公共健康、道德、安宁或基本福祉没有任何联系”。“不管是州的立法，还是市政社团的立法，如果构成对私有财产权或个体自由的侵犯，则不能仅维系于审美的目的。”[15]“保护个别或少数过分讲究的人免受视觉美观上的不适，并不是一项社会利益，并非如此强大以至于需要对个体自由作出限制。”[16]这一观点代表了大多数美国法院早期判例的立场。[17]1926年，在Village of Euclid v.Ambler Reality CO.一案中，[18]美国最高法院认为规划是警察权的合法使用。从此，“对规划条例的司法态度变得更加开明，审美可作为一个有效的、重要的因素以支持规化条例，这成为广为接受的一般规则。”[19]然而，这只是审美需要被承认为“公共利益”的初始阶段。如果在审美需要之外，不能找到诸如安全、健康等更为传统的支撑理由，仅依赖审美的目的，仍然无法为特定的规划限制提供足够的正当性支持。有时，法院不得不采取某些“障眼法”，为规划限制披上“传统的、非审美的外衣”，比如，因为户外广告牌可能为犯罪提供隐蔽场所，而宣称户外广告规制是有效的；因为可以允许消防车更方便地通过，而认定规制篱笆设置的条例是合宪的。这些做法很务实，但实际上又不过一种“托词”，因而饱受指责。1954年，在伯尔曼案中，美国联邦最高法院支持了一项城市改造计划的有效性，该计划涉及到贫民窟的清除。法院在其意见中指出：“公共福祉（public welfare）是一个含义广泛、包容性强的概念。公共福祉所体现的价值追求，既有物质性质的，也有精神性质的；既包括审美价值，也包括金钱利益。社区应该美丽而健康，宽敞而清洁，既有匀称的布局，也有谨慎的巡逻，这些决定的作出属于立法机构的权限范围。”[20]审理伯尔曼案的道格拉斯大法官，“接受了一种现代的观点：美观本身就足以为政府管制提供正当的理由。”伯尔曼案成为法院认可审美规划正当性的催化剂。[21]伯尔曼案之后，“法院开始全面认可审美需要是一项独立的公共目的。”这是一种趋势。“在视觉环境的规制之中，基本福祉（general welfare）被接受为土地使用限制的合法性基础，法院对环境质量的关心不断增长，经常引用伯尔曼案判决中的段落，作出了基本福祉包括审美需要的决定。”[22]
      基于审美考虑的规划限制，不仅与私人财产权有关，而且与美国宪法着力保护的言论自由有关。言论自由属于美国宪法第一修正案的保护重点。而土地使用，比如建造建筑物、构筑物，或者其它利用，有时可被视为一种“言论”，土地所有人通过此种利用方式表达特定的意愿，既有艺术性的，也可能是商业性的，甚至是政治性的意愿。“当审美考虑的优先地位不仅遭遇财产权的挑战，而且与第一修正案的政治保证发生激烈冲突时，两者之间的协调，变得难度更大、更加复杂。People v.Stover案就是此种冲突的戏剧性表达，在这一案件中，纽约上诉法院认定：斯托夫先生使用的奇异的象征主义手法属于第一修正案意义上的‘言论’”。[23]斯托弗夫妇是拉伊城（the City of Rye）的居民。1956年，斯托弗夫妇在自家的前院里牵了一根晾衣绳，上面挂了些旧衣服和抹布，以表达其对该城高额税收的“和平抗议”。此后五年中的每一年，斯托弗夫妇都要加一根晾衣绳，以继续表达他们的不满。1961年，六根晾衣绳上面都挂满了破烂不堪的衣服、旧制服、内裤、抹布和衣衫褴褛的稻草人。1961年8月，拉伊城制定了一项条例，禁止在临街的前院或侧院里面安装或维持晾衣绳或其它设备来悬挂衣服或其它物品。如果在其它地方晾晒衣服有实际的困难或其它原因，可以申请获得使用此种晾衣绳的许可。但斯托弗夫妇的许可被驳回，因为检查员认为他们还有其它更多的地方可晾晒衣服。他们被要求清除已经安装的晾衣绳。没有许可，也没有申诉，斯托弗夫妇的晾衣绳仍然没有移动。拉伊城起诉斯托夫夫妇，认为他们违反了城市的条例。斯托弗夫妇败诉，他们上诉到了纽约上诉法院，斯托弗夫妇认为拉伊城制定的条例是违宪的，没有经过正当程序即干预其言论自由和剥夺其财产。[24]但是，纽约上诉法院在认可言论自由的重要性的同时，也强调了审美需要的重要性，认为“审美，不仅仅是外表装饰的问题，对于人类心灵和精神而言，审美是根本性的。”[25]据此，法院认为，仅仅基于审美考虑的规划是允许的，即使侵入言论自由的领地，也是合理合宪的。[26]此后，审美规制的领域不断扩张，户外广告规制、禁止露天存放废旧汽车、禁止侵害性的性物展示等相关限制都涉及言论自由的保护问题，纽约法院都援引斯托弗规则，认可相关规划限制的合宪性。斯托弗规则也慢慢地扩散到其他的司法管辖区域。[27]
      人们对环境问题倾入越来越过多的关注。这进一步推动了将审美考虑纳入土地规划的努力。美国的各级法院也日益认可审美需要的公共利益性质，在越来越多的领域，赋予基于审美考虑的规划限制具有超越财产权和言论自由的效力。然而，法院在解释他们的立场的时候，经常只是简单地宣称：提升和保护社区美观是符合公共利益的，因此是警察权的适当使用。但是，这只是一个结论，而不是理由。对于“审美需要”、“美观感受”究竟是什么的问题，法院着墨并不多。然而，这个问题无法回避。因为，要理解为什么审美需要是一种公共利益，为什么满足审美需要属于政府可以运用公共权力去追求的公共目的，我们必须为“审美需要”提供一个能够被接受的本质性界定，如此，方可消除所有的，至少是大部分的猜忌和怀疑。这个任务交给了理论界。
      1989年，美国范德比尔特大学法学院的院长约翰·科斯托尼斯教授出版了他的专著——《圣像与异端：法律、审美和环境变化》。[28]在这本书中，科斯托尼斯既批评法院早期对待审美规制的敌视态度，也批评法院一味接受的最新趋势。他认为，“审美保护的法律基础，根植在我们每一个个体和团体的心理健康之中。”他把那种给人以美的感觉并且能够为社区提供一种稳定、有序、有保障的感觉的事物比喻为“圣像（Icons）”，据他的观点，圣像并不是美的物体，而是一种环境品质，是人类感受的一种意义加总。环境品质，可以通过他们的历史、与周边的融洽，或者意义象征，而转变成“圣像”，其中的每一个方面都可以满足人们对稳定的基本需求。恰恰相反，异端（Aliens），与圣像对立，是对这种稳定感的威胁。[29]虽然，“他用我们个体和社会在面对环境变化的时候对稳定和安宁的需要替代了美观”，[30]似乎给人感觉只是一种语词游戏，但是，科斯托尼斯的论证至少能够说明审美需要和审美感受所具有的两个特质。第一，审美需要、审美感受不仅仅是个体的，也可以是社区的。社区的审美感受，是生活在社区中的个体对社区外观的感受加总。第二，社区的审美需要，不仅仅是社区对外表美观的追求，而是与社区稳定感紧密相连的特殊的共同体价值。这一理论为法院将审美需要接受为一种“基本福祉”的司法实践提供了解释和支撑。有学者进一步指出，“作为当代土地使用规制的基础，审美毋宁必须被解释为人类总体上不断增长的追求自然与人的和谐的欲望，以求人类需要与作为自然生态之一部分的人类角色之间的平衡。”[31]另有学者也认为，“基于审美考虑的规制，可能为公共社区提供某些必然会发生的利益，比如，财产价值的保护、旅游价值的提升、健康与安全的间接保护、社区个性和完整性的保存，以及社区居民的舒适感、幸福感和情绪稳定性（emotional stability）的提升。”[32]无论如何，在理论上，社区审美需要的内在本质得到了更深入的阐释，其公共利益性质得到了日益广泛的认同。
      三、土地规划法保护审美需要的可能性：如何消除源于审美主观性的权力危险
      不管是怎样的术语表达，关于审美需要的重要性和公共利益性质的理论说明，虽然有某种缺陷，但仍不失其解释和说服的理论功效，从而进一步提升了基于审美考虑的土地规划在现实中的可接受性程度。然而，即使现在，挑战审美规划条例合理性的案例仍然屡见不鲜，虽然，挑战的重点不再是审美需要的保护本身是否属于政府应当追求的公共目的这一问题。总体来说，在挑战审美规划合理性的案件中，法院主要考察四个方面的问题。这四个方面所围绕的核心，就是源于审美主观性引发的权力滥用和权力扩张危险。
      第一，有关限制性要求是否超越了规划当局的权力范围？在美国，由于各市、镇的土地规划权是由各州委代的。市镇当局制定的土地规划条例是否属于州的授权范围，当然在很大程度上决定了规划限制的合法性。比如，在康涅狄格州，市镇当局对标记色彩的管制是不合法的，因为缺乏特定的授权条款。[33]在Board of Supervisors v Rowe一案中，一个县意图控制某地区的土地开发，要求开发商向“建筑设计评估委员会”提交所有的初步选址计划。作为开发商的原告挑战这一程序的合法性。原告的惟一反对的就是立法并没有特别授权地方政府在建筑设计方面可以施加限制。弗吉尼亚最高法院指出，有些地方接受建筑设计规制，目的主要在于保护该地区的财产价值，但是，此案中，委员会所依赖的规划条例主要目的在于提升审美价值，保护财产价值仅仅是附属目的。法院在相关授权法案中没有找到任何授权委员会审查建筑设计的权力，因此，委员会没有权力提出任何建筑设计方面的规划限制。[34]
      第二，规划限制是否与审美保护的目标具有合理的联系，亦即，审美规划限制是否武断、任意？当目的合法性已毋庸置疑，手段的合法性审查就变得很重要。规划当局提出的具体限制是否就是实现审美保护目标的合适手段，也是美国法院经常会碰到的问题。在Westfield Motor Sales Co.v.Town of Westfield一案中，[35]法院坦承，被告的规划条例，其惟一目的就是审美保护。法院认可了审美保护作为规划条例惟一目的的合法性，但法院也指出，基于审美考虑的条例仍将受到法院的详细审查，以决定它是否实现其目的合适方式。法院说到“合理性是一枚两面硬币。一面是主张限制不合理的人因此承受的负面影响。另一面是要求实施管制的人主张的社会和政策考量。合理性的最终评价包含在硬币的两面意见之间的平衡之中。”基于对审美保护的重要性所作的充分论证，法院最终同意西菲尔德镇经过听证之后得出的结论：广告标牌规划限制并未给原告制造不适当的困难。[36]在Mississippi Manufactured Housing Ass’n v.Board of Sup’rs of Tate County一案中，原告是密西西比活动房屋制造商协会，在塔特县修改规划条例之后，修改后的规划条例要求活动房屋的屋顶倾斜角度远大于谷仓，原告起诉认为这一要求是任意的、武断的，但法院认为并没有证据表明，活动房屋制造者不能像通常那样满足此种要求，修改后的规划条例并未给任何房屋所有人或活动房屋制造商协会会员带来损害。而且，住房在结构上显著区别于谷仓，对此，塔特县具有合法的规划利益。因为地方政府有权对其感知到的与政府职能相关的需求，比如社区稳定和财产价值，作出合适的反应。问题不在于这种公共感知是否合理，而是政府在运用警察权制定法律的时候，是否以一种合理的方式对感知到的需求作出反应。通过一个地方民主程序制定的规划条例，法院应该首先假定该程序已经考虑所有的实质性意见和理由。对于条例的实质合理性，法院并不是一个合适的讨论场所。如果条例未能满足大多数居民的意见，他们应该求助投票选举，而不是诉诸法院。[37]从这两个案例来看，法院在审查审美规划限制的合理性时，从实体上，法院主要运用利益平衡的考量方法，重点考察规划限制是否为土地权利人增添了不适当的负担。从程序上，法院特别尊重规划当局经由民主程序作出的决定，法院并不会重复这一程序，不会过多纠缠于多样而细微的实质性争论。
      第三，规划条例是否模糊不清、过于宽泛，以至于授予执行机构的自由裁量权无法控制？美国联邦最高法院一判决中指出，“正当程序法的第一要点”是成文的法律不能如此模糊，以至于“具有普通知识的人不得不去猜度它的含义和适用中的不一致。”[38]此一要求的目的是为了控制法律执行过程中的专断和任意。[39]如果条例所限制的行为在文本表达上是如此不明确，该条例也可被宣布违宪。因审美本身无法摆脱的主观性，审美规划条例在具体目标的陈述和限制对象的描述中存在不明确、含糊不清、含义宽泛的可能性相对较大。针对审美规划条例提出的挑战，有很多就是基于条例含糊不清、过于宽泛的理由。但是，基于对审美本身的重要性认识，也基于对规划制定程序的尊重，法院一般比较容忍审美规划在文本表达上的模糊性。比如，在Novi v C ity of Pacifica一案中，原告提出的申请被城市规划委员会驳回，委员会的理由主要根据Pacifica Municipal Code第9-4.3204条（g）项“反单调条款”的规定，（g）项的具体表述是“如果在建筑物结构和四周庭园的设计上没有充分的多样性以避免外观单调”，土地开发许可将被否决。原告认为该条款含糊不清，从字面上看，缺乏明确的客观标准，实际应用于原告的申请时也是如此。法院认为，加利福尼亚州的法院容忍标准的模糊性，因为，在广阔的城市区域，政府需要委代广泛的裁量权给行政执行机构，这些标准对于此一需要来说是非常敏感的，如果要让社区规划工作能够落实，而又不会使立法程序变得瘫痪的话。“反单调条款”的立法目的是明确的，就是希望避免“千篇一律”的开发。这一条款并不构成违宪审查意义上的“含糊不清”。[40]此外，法院认为，虽然规划条例本身的表述较为模糊，但如果具体执行机构作了进一步地详细界定，仍可认为满足了明确性要求。有时，针对具体的挑战，法院还会利用常识性的理解，甚至去求助辞典解释，来补充规划条例所欠缺的明确定义。[41]
      第四，审美规划限制是否走得太远，以至于给言论和表达自由施加了不合理的限制？美观是许多地方的广告标志和户外广告规制的主要目的。一些广告标志和户外广告一般会牵扯到第一修正案中的言论自由权利，标志规制必须与具有说服力的市政利益有合理的关联，就能够经受住严格的合宪性审查。对社区内广告标志和户外广告的放置基于美观考虑而提出的合理规制要求，常能对抗合宪性挑战。[42]对广告标志提出的限制性要求，市政当局可以在商业言论与政治性言论之间进行区分。特定的商业企业可以被排除在居住区范围之外，居民因此可以不必被迫与商业性广告生活在一起。“一项只针对言论的时间、地点和方式做出的限制性条例可以经受住合宪性审查，只要：第一，与受限制言论的内容无关；第二，为了一项明确的政府利益；第三，为信息的通畅留出了足够多的可选择性渠道。”[43]因此，法院在判断涉及言论自由的审美规制是否合宪的时候，主要遵循的就是“内容中立”原则。正是基于这一立场，法院有效地协调了审美规制所代表的共同体价值与私人权利之间的和平共处。

 四、结论：可能的启示意义
      在我国现行规划立法体系中，对审美价值的关照与追求，不仅不是痴人说梦，而且呈现愈演愈烈的趋势。2008年1月1日起施行的《城乡规划法》第1条完全改变了原《城市规划法》关于立法目的的表达，突出了“改善人居环境”的重要性。[44]《城乡规划法》第4条对制定与实施规划提出了一系列实质性要求，“保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌”，位列其中。[45]这一要求在地方性规划条例中也都有体现。“城市景观规划”、“城市形象规划”都是各地《城市总体规划》的重要内容。以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求，是控制性详细规划的主要任务，此种规划中的土地使用控制也在很多具体而细微的方面体现了审美价值的追求。在我国，目前已有不少城市开始着手在城市规划中引入色彩规划。2003年，武汉市色彩规划方案为城市提供了分区色谱；2004年，南京就城市主色调进行专家讨论，并通过调查问卷的方式征求居民意见，最后将浅绿色定为城市色彩基调；2006年，杭州市将灰色系定为杭州的主色调，并总结出了“城市色彩总谱”，作为今后城市建筑用色的指导。[46]我国的城市管理立法，虽不属于规划法的体系，但与美国的规划法一样具有限制土地或其他财产使用的法律效力，其中，市容市貌是一个非常重要的关切。国务院制定的《城市市容和环境卫生管理条例》对城市建筑物及设施提出了更为明确的美观要求。[47]2009年5月1日，住房和城乡建设部制定的《中华人民共和国城市容貌标准》开始施行，除了在具体美观要求上有更进一步的规范之外，还将严禁设置“妨碍居民正常生活，损害城市容貌或者建筑物形象的”广告设施列为“强制性标准”。[48]《风景名胜区条例》将“具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域”称之为“风景名胜区”，条例针对风景名胜区“的设立、规划、保护、利用和管理”，制定了一系列更为详尽而特殊的规则和制度。
      如何理解这些审美规制的合理性与必要性呢？从美国法的经验和我国的现实来看，至少有如下两点是值得我们深入思考的。
      第一，须从实体上认清审美价值的公共利益本质，为审美规制提供更坚实的价值基础。从我国法院审理的与规划条例有关的案例来看，法院审查的对象仅仅是规划部门或城市管理部门作出的行政处罚决定或行政强制措施的合法性，并未涉及规划条例自身的合法性，这与美国显然不同。从法院的判决情况来看，对于具体行政行为的合法性，法院的判断方法主要是程序性的，即只要相对人的建设行为或其他土地利用行为没有获得必要的审批许可，具体行政行为就应当获得支持。在少量的案例中，法院有机会去判断相对人的行为是否“影响”或“严重影响”规划，但法院也主要是重复行政机关的观点，而未有更进一步的分析。[49]
      我们相信，立法者着力呵护与追求的“审美价值”，并非无本之木、无源之水。但是，从现有的法律文本来看，我们很难找到此种价值的根源，这不禁令人怀疑，“审美”，难道仅仅是“国家父爱主义”的另一种体现。在21世纪初，一些省、直辖市、自治区制定或修订的《城市市容和环境卫生管理条例》中，出现了这样一种表达：“任何单位和个人都有享受良好的城市市容和环境卫生的权利”，改变了只有单方面义务规定的方式。[50]依此，政府在市容管理方面所具有的权力，其根源是对某种“私权”的保护。这种将公共权威建立在“私权保护”之上的逻辑，与法院对规划法追求审美价值的权力定位有相似之处。2000年10月20日，原告杜文、慕米良、钟建立代表三百多名市民，向青岛市市南区人民法院状告青岛市规划局。诉状称：青岛国信公司在青岛音乐广场北侧距海岸不足10米处，开发建设住宅区。经查，被告已向建设单位核发了建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。音乐广场是青岛市的标志性景观，风景如画。在此位置建设商业住宅，不仅破坏了海滨风景，更违反了有关规定。但法院认为，争议的规划建设项目与原告的住宅之间符合建筑间距的规定，亦不影响原告采光。[51]从法院的立场，我们可以看出，原告的审美追求因为不属于既定“私权”的保障范围，而无法对抗规划权威。在美国，政府规划的权威来源，在早期，也带有“私权逻辑”的烙印，与私人妨害法有不解之缘。但是，在审美妨害的问题上，法院一直非常小心，不想仅根据一个邻居的审美偏好，即否定他人财产使用和言论表达的自由和权利。而在审美规划问题上，法院普遍地承认审美价值具有超越私人财产权和言论自由的正当性，可以为政府规划提供“惟一”的合法性基础。以后的案例发展和理论研究表明，审美价值，因为具有“共同体价值”的本质，其本身即具有超越私人财产权和言论自由的优位地位。因此，面对大量涌现的审美规划和市容管理，深入地挖掘审美价值的“公共利益”本质，是我国政府、法院和理论界，在实务处理和理论阐释中需要进一步努力解决的问题，这不仅是为政府的审美规划和市容管理提供正当性证明，更重要的是面向大众的观念熏陶与意识启蒙，不断提升审美规制的可接受性程度。
      第二，须从程序上强化公众参与的力度、拓宽公众参与的途径，进一步完善审美价值的共识形成机制，提升其可接受性程度。观念与意识的转变，也必须建立在实实在在的制度转型之上。美国法院之所以如此尊重地方政府审美规划的权威性，其主要的理由是美国地方政府规划的民主程序。美国的规划，已经发生从“精英规划”向“公众参与”的转变。规划部门不仅相当重视民众，特别是当地居民的意见，[52]而且充分尊重公众参与程序。法院对规划条例合法性审查，也非常注意规划条例的制定程序，利害关系人是否足够广泛、是否有充分地发表意见的机会、是否有完整的记录、是否有完善的异议程序等等。我国《全国土地利用总体规划纲要2006-2020》在改进规划工作方式方面，就相关程序、提高公众参与问题提出了具体的要求。[53]2008年的《城乡规划法》大大提高了地方人民代表大会在规划的编制和修订问题上的控制权。这无疑是一种信号，也与理论界呼吁多年的要求相一致，因此，完善公众参与机制，应当是我国的规划法制，尤其是审美规划制度——一个充满着主观性危险和迷思——领域，在未来不断提高公众认同程度的必然途径。
 
 
 
注释:
  [1]《一座高架桥背后的人文景观与城市规划之争》，http://www.hfhouse.com/forum/dispbbs.asp？boardid=24&id=312527，2009/06/29。
  [2]严金明：《土地规划立法的导向选择与法律框架构建》，载《中国土地科学》2008年第11期。
  [3][美]Nancy J.Knauer：《私人妨害原则与相邻权、地役权》，载《清华大学学报（哲学社会科学版）》2003年第1期。
  [4]刘向民：《国土规划制度的一个跨国比较》，载《行政法学研究》2008年第2期。
  [5]前注[4]，刘向民文。
  [6]“在美国，分区规划（zoning）是最为公认的、占主导地位的影响土地使用控制的一种工具。也有其他的重要工具，比如土地使用计划和特定领域的规制，但是，从历史的观点来说，这些工具在土地使用控制方面所扮演的角色，远不如分区规划那样重要，他们一般并不引入注目，涉及面较窄。”“分区规划的目的非常简单：控制土地用途。因为，分区规划集中于已有的土地使用，而明显不同于其他的土地用途控制，比如总体计划（指导未来的土地开发和规范土地划分）和建筑法规（处理建筑物的建设问题）。分区规划受制于地方政府根据州成文法和州宪法授权所制定的条例。地方政府，作为分区规划的第一步，制定一个主体分区规划条例，将其管辖区域划分不同的用途区域或地带。大多数主体分区规划条例包括居住区、农业区、商业区和工业区。”“一个典型的主题分区规划条例包括两个部分：一张地图和一份文本文件。分区地图必须指明一个社区被分为哪些用途区域或地带。”“分区规划的文本文件解释适用于每一个区域的规则和限制，并规定一系列的管理和适用主体分区规划的程序。”Stephen L.Kling，Jr.，Natalie J.Nichols，KatherineA.Welch，Zoning AsA Tool of Land Use Control:An Analysis of the Use of Zoning as a Land Use Control，Journal of the Missouri Bar，September-October，2008，p230.
  [7]明尼苏达：《环境权法案》（the Minnesota Environmental Rights Act）的立法目的是防止“州内的空气、土地和其他自然资源免受污染、损害或破坏”，为此提供更充分的救济。其中，“自然资源”即包括“为任何政府单位或机构所拥有的……风景和审美资源”。“风景与美观条款，可能是环境权法案中最独特的一个条款。起草者的目的是保护明尼苏达的自然美观。”参见Timothy S.Murphy，Protection of Scenic and Aesthetic Resources Under the Minnesota Environmental RightsAct，William Mitchell Law Review，Fall，1991.
  [8]参见王朝闻：《美学概论》，人民出版社1981年版，第66页。
  [9]也许可以从生理心理学的角度来把握“美感”的生理表征，如心理学大师詹姆斯所描述的那样，“当美激动我们的瞬息之际，我们可以感到胸部的一种灼热，一种剧痛，呼吸的一种颤动.一种饱满，心脏的一种翼动，沿背部的一种震摇，眼睛的一种湿润，小腹的一种骚动，以及除此而外的千百种不可名状的征兆。”W.James，Principles of Psychology，New York，1980，vol.2.p185.转引自周冠生：《审美心理学》，上海文艺出版社2005年版，第130页。
  [10]参见周冠生：《审美心理学》，上海文艺出版社2005年版，第132-136页。
  [11]参见Stephen L.Kling，Jr.，Natalie J.Nichols，KatherineA.Welch，Zoning As A Tool of Land Use Control:An Analysis of the Use of Zoning as a Land Use Control，Journal of the Missouri Bar，September-October，2008.
  [12]Mark S.Dennison，Zoning:Proof of Unreasonableness of Aesthetic Regulation，American Jurisp rudence Proof of  Facts 3d，Database updated December 2008.
  [13]Michael Pace，Aesthetic Regulation:A New General Rule，West Virginia Law Review，Winter，1987/1988.p581.
  [14]Public Esthetics As A Basis for Legislation，NOTE，Harvard Law Review，Ap ril，1914，p571.
  [15]People exrel.Friend v.City of Chicago etal.，261.Ill 16，103 N.E.609（1913）.
  [16]Public Esthetics A s A Basis for Legislation，NOTE，Harvard Law Review，Ap ril，1914，p572.该文还提到“认为审美规制超越政府合法权力的观点，部分来自妨害法案例中所表达的传统规则，一个人的财产在视觉上难看，并不是对其邻居权利的实质性侵害。”“可以说，警察权的任务是保护，而非提升。因此，审美考虑，看起来是完全不在警察权的范围之内，直到作为一个整体的社区情感变得如此高度发达，以至于公众会为了那些丑陋的事物感到震惊和不安。”
  [17]“对审美规制的早期关注，可以追溯到发生在世纪之交的（19世纪和20世纪）针对不雅广告牌和其他形式的户外广告的公共反应。早期判例不是直接推翻那些基于审美考虑的立法，就是忽视对审美因素的考察，而支持那些基于更为传统的健康和安全目的的条例。”Michael Pace，Aesthetic Regulation：A New GeneralRule，WestVirginiaLaw Review，Winter，1987/1988.p583.
  [18]Village of Euclid，Ohio v.Ambler Reality CO.，272 U.S.365（1926）.
  [19]Michael Pace，Aesthetic Regulation：A New General Rule，West Virginia Law Review，Winter，1987/1988.p583.
  [20]Berman v.Parker，348 U.S.26（1954）.
  [21]Michael Pace，Aesthetic Regulation:A New General Rule，West V irginia Law Review，Winter，1987/1988.p584.
  [22]Mark S.Dennison，Zoning：Proof of Unreasonableness of Aesthetic Regulation，American Jurisp rudence Proof of Facts 3d，Database updated December 2008.
  [23]D irectors of The Columbia Law Review A ssociation，Inc.，Zoning，Aesthetics，and the First Amendment，Comment，Columbia Law Review，January，1964.
  [24]People v.Stover，12 N.Y.2d 462，191 N.E.2d 272（1963）.
  [25]People v.Stover，12 N.Y.2d 462，191 N.E.2d 272（1963）.
  [26]Directors of The Columbia Law Review Association，Inc.，Zoning，Aesthetics，and the First Amendment，Comment，Columbia Law Review，January，1964.
  [27]参见Michael Pace，Aesthetic Regulation:A New General Rule，West Virginia Law Review，Winter，1987/1988，p585-586。
  [28]John J.Costonis，Icons And Aliens:Law，Aesthetics，And Environmental Change，University of Illinois Press.1989.
  [29]John J.Costonis，Icons And Aliens:Law，Aesthetics，And Environmental Change，University of Illinois Press.1989，p46-55.
  [30]James Charles Smith，Law，Beauty，and Human Stability：A Rose Is A Rose Is A Rose，Icons And Aliens：Law，Aesthetics，And Environmental Change，book review，California Law Review，M ay，1990，p793.
  [31]James P.Karp，The Evolving Meaning of Aesthetics in Land-Use Regulation，Columbia Journal of Environmental Law，1990，p307.
  [32]Mark S.Dennison，Zoning：Proof of Unreasonableness of Aesthetic Regulation，American Jurisp rudence Proof of Facts 3d，Database updated December 2008.
  [33]参见Mark S.Dennison，Zoning：Proof ofUnreasonableness of Aesthetic Regulation，American Jurisprudence Proof of Facts3d，Database updated December 2008.
  [34]Supervisors v Rowe（1975）216 Va 128，216 SE2d 199.
  [35]该案中，原告为福特公司的一特许经销商，向作为被告的西菲尔德镇申请更换广告标牌，但遭到拒绝，因为该镇规划条例对不同区域的广告标牌的尺寸作了相应的限定，规划条例的目的则是为了保护西菲尔德镇的殖民时代建筑风格，原告的申请并不符合条例的尺寸要求，会破坏既有风貌。原告启动异议程序，被告举行了听证，但未提供任何关于事实和法律结论的记录。原告起诉，法院要求被告再次听证，并提供有关的事实裁定和法律结论。听证之后，被告再次否定了原告的申请，认为原告拟建的广告标牌是为了保持福特经销广告标牌的一致性，原告并未主张广告牌是提升或保持生意所必需的，其目的仅仅是广告牌的现代化和美化，因此，原告并未证明规划限制构成独特的、异常的障碍，如果同意申请，会实质性地损害规划条例的矫正意图和预期目的。原告坚持认为，西菲尔德镇制定的规划条例是规划权的滥用，而且是任意的、武断的。要求广告牌不得向外突出超过墙面五英寸是有缺陷的，因为，在广告牌安装在墙上而且是内置照明的情形下，这一要求事实上是不可能满足的。
  [36]Westfield Motor Sales Co.v.Town of Westfield，129 N.J.Super.528，324 A.2d 113（1974）.
  [37]Mississippi Manufactured Housing Ass’n v.Board of Sup’rs of Tate County，878 So.2d 180（M iss.Ct.App.2004）.
  [38]Connally v.Gen.Constr.Co.，269 U.S.385，391（1926）.
  [39]Randall J.Cude，BEAUTY AND THE WELL-DRAWN ORD INANCE：AVOIDING VAGUENESS AND OVERBREADTHCHALLENGES TO MUN IC IPAL AESTHETIC REGULATIONS，Note and Comment，Journal of Law and Policy，1998，p855.
  [40]Novi v.City of Pacifica（1985，1 st D ist）169 Cal App 3d 678，215 Cal Rp tr 439.
  [41]参见Mark S.Dennison，Zoning：Proof of Unreasonableness of Aesthetic Regulation，American Jurisprudence Proof of Facts3d，Database updated December 2008.
  [42]美国联邦最高法院在Metromedia，Inc.v.City of San Diego一案中，明确地承认，改善城市的外观是政府的一项实质性目标。规制户外广告的条例直接服务于此一目标，并没有超出实现此一目标的必要范围。参见Metromedia，Inc.v.City ofSan D iego，453 U.S.490（1981）。
  [43]Mark S.Dennison，Zoning：Proof of Unreasonableness of Aesthetic Regulation，American Jurisp rudence Proof of Facts 3d，Database updated December 2008.
  [44]《城市规划法》第1条规定：“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。”《城乡规划法》第1条则规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”
  [45]《城乡规划法》第四条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”
  [46]《城市色彩规划，发达国家已得“彩头”》，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2007-04/08/content_5948946.htm，2009/08/20。
  [47]城市市容和环境卫生管理条例》第10条：一切单位和个人都应当保持建筑物的整洁、美观。在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，不得堆放、吊挂有碍市容的物品。第11条第1款：在城市中设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，应当内容健康、外型美观，并定期维修、油饰或者拆除。第12条：城市中的市政公用设施，应当与周围环境相协调，并维护和保持设施完好、整洁。第13条第2款：临街树木、绿篱、花坛（池）、草坪等，应当保持整洁、美观。
  [48]《中华人民共和国城市容貌标准》，住房和城乡建设部公告第129号，第7.0.5条。
  [49]如黄少娥诉广州市城市管理综合执法支队海珠大队，中华人民共和国广东省广州市中级人民法院行政判决书，（2007）穗中法行终字第320号；丁洁波诉广州市城市管理综合执法支队海珠大队，广东省广州市中级人民法院行政判决书，（2007）穗中法行终字第315号；莫文峰诉广州市城市管理综合执法支队海珠大队，广东省广州市中级人民法院行政判决书，（2007）穗中法行终字第316号；黄海俊诉广州市城市管理综合执法支队海珠大队，广东省广州市中级人民法院行政判决书，（2007）穗中法行终字第317号；郑毅智诉广州市城市管理综合执法支队海珠大队，广东省广州市中级人民法院行政判决书，（2007）穗中法行终字第318号；黄少芳诉广州市城市管理综合执法支队海珠大队，广东省广州市中级人民法院行政判决书，（2007）穗中法行终字第319号；沈阳市城市管理行政执法局皇姑分局诉李栋，沈阳市中级人民法院行政判决书，（2008）沈行终字第35号。
  [50]如《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》（2004年）、《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》（2004年）、《黑龙江省城市市容和环境卫生管理条例》（2007年）、《河北省城市市容和环境卫生条例》（2008年）等，虽然具体表达会有所不同。
  [51]参见姜培永：《市民状告青岛规划局行政许可案——兼论我国建立公益诉讼制度的必要性与可行性》，载《山东审判》2002年第1期。
  [52]一个美国规划师向中国的同行提出了一个非常重要的忠告：“规划师必须忠于为公众利益服务的原则，那么在此之前我们就得知道公众，确切的说，是与决策相关的公众的需求是什么，他们有什么想法。知道了市场的需求，才能够进行相关的市场分析活动。”而这种观念又恰恰是我国的规划部门未能予以充分重视的。参见[美]山卡赛：《一个美国规划师的职业道德观：与美国持证规划师学会前主席山卡赛先生一席谈》，载《城市规划》2004年第1期。
  [53]《全国土地利用总体规划纲要2006-2020》第七章第五节“推进规划民主决策”提出：“修编各级土地利用总体规划，要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排各项工作，切实提高规划决策水平。”《全国土地利用总体规划纲要2006-2020》，载《国土资源通讯》2008年第20期。