从“宪法委员会”到“宪法法院”——法国合宪性先决程序改革述评

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 一、合宪性先决程序的改革背景与过程
      1958年法兰西宪法虽然创立了宪法委员会，并要求法律在公布前由宪法委员会进行主动审查或依申请审查，但这一设计并不包含基本权利保障的内容。[1]根据宪法起草执笔人之一德勃雷（Michel Debré）的说法，宪法委员会主要是一个“防范议会制偏差的工具”，[2]也就是要限制议会权力、维护行政稳定、实现议会与行政部门的适度平衡，以防止第四共和国时期出现的议会专权，用法国式的概念，宪法委员会是实现“理性化议会制”（parlementarisme rationalisé）[3]的工具。
      但是，在1971年结社自由案中，宪法委员会开始自动转变其功能，从维护权力分立转向保障基本权利。在该案中，宪法委员会宣布一项法律因侵害1789年《人权宣言》所保障的结社自由而违宪。[4]由于这一判决，1789年《人权宣言》等宪法文件基于58年宪法序言的反致而被引入“宪法团”（bloc de constitutionnalité），成为审查法律合宪性的根据，因此，卢梭（Dominique Rousseau）教授将结社自由案判决称为一个“实现了真正的政治革命的伟大判决”，[5]事实上，学者们还将该案形容为“法国式的马伯里案（France’s Marbury）”。[6]尤其是随着1974年改革，[7]基本权利保障职能迅速扩展，在自此以后将近四十年的时间里，宪法委员会充分借鉴欧洲其他国家的基本权利保障机制，并发明了诸如基本权利的核心领域（non-dénaturation）、比例原则（principe de proportion）等很多审查术语。可以说，宪法委员会在基本权利保障方面的成就是巨大的，在法国民众心目中，宪法委员会成功奠定了基本权利保障者的形象。  教育学论文发表
      然而，巨大成就的背后还一直隐藏着一项长期受到诟病的制度性不足。由于宪法委员会对法律的审查只是事前的，并且只有特定的国家机关才有资格向它提出审查申请，因此，基本权利主体没有任何直接地向宪法委员会申诉的渠道，他们既无权向宪法委员会申请事前审查，也无权在具体诉讼中指称其基本权利受到法律的侵害。[8]易言之，在法国，通常所谓的基本权利作为主观权利的性质[9]在宪法诉愿层面是缺失的，也因此，法国学者在分析基本权利的法秩序时，不得不将基本权利的享有者（bénéficiaire）与基本权利的请求人（titulaire）分开，并将特定的国家机关拟制为基本权利的请求人。[10]事实上，特定国家机关向宪法委员会申请审查的直接动力主要是政治上的党派斗争，而非人们对基本权利的关注，也就是说，往往是议会的少数派申请宪法委员会审查由多数派支持而通过的法律。尽管这也基本达到了权利保障的实际效果，但宪法委员会的合基本权利性审查的启动，主要是政治家进行政治斗争的工具，一些由于政治对立程度不足而没有被提交审查的法律，可能侵害基本权利但却长时期存在于法律秩序中。由于这一缺陷，即使宪法委员会将其职能发挥到极限，基本权利的保障机制也存在漏洞。
      有鉴于此，自二十世纪70年代以来，法国学者就致力于推动建立事后的违宪审查程序，进一步加强基本权利的保障，作为这一努力的结果，90年代曾有两次建立事后的合宪性审查程序、使宪法委员会能够受理违宪抗辩（exception d’inconstitutionnalité）的契机。第一次是1990年3月30日，密特朗总统在宪法委员会前主席巴旦戴尔（Robert Badinter）的建议下，向议会提交了关于建立事后违宪审查程序的提案，但由于保守派的反对，议会两院没有就此达到一致，这一建议最终搁浅。第二次是1993年3月10日，著名宪法学家沃戴勒（George Vedel）教授主持的委员会提出建议性文本，但仍然由于（新）保守派的反对而不了了之。[11]两次努力都寄托着学者们完善法国违宪审查制度、加强基本权利保障的理想，但保守的政治实践总是不尽人意。
      2007年7月，新任总统萨尔科齐按照竞选承诺开启了深层次的宪法改革，先是任命了一个由前总理巴拉迪尔（Edouard Balladur）主持的专门委员会，即“第五共和国机构现代化与重新平衡之省思与建议委员会”，研究并提出建议，后由政府以专家建议为基础拟定宪法性法律草案并提交议会，在议会反复审议之后于2008年7月23日通过了《关于第五共和国机构现代化的第2008－724号宪法性法律》。该宪法性法律第29条在宪法中增加了一项新的规定（即宪法第61-1条）：
“在普通诉讼程序中，若认为法律之规定对宪法所保障的权利与自由构成侵害，可经最高行政法院和最高司法法院向宪法委员会层转违宪审查申请，由宪法委员会在确定期限内予以裁决。”[12]
据此，公民得在普通诉讼中提出违宪抗辩，其基本设置是，违宪抗辩成立后，普通诉讼程序先予中止，在呈交宪法委员会解决合宪性问题之后继续进行，因此往往被称为“合宪性先决问题”（la question prioritaire de constitutionnalité，QPC）之程序。合宪性先决程序改变了法国违宪审查制度单纯事前审查的弊端，将普通诉讼程序与合宪性审查程序连接在一起，将对法国的违宪审查、基本权利保障和普通司法体制产生重大影响。
      2008年的宪法改革围绕着限制总统权力、增强议会职能和扩展基本权利三个基本面辐射到宪法体制的方方面面，但在这次规模庞大的宪法改革中，最引人注目的其实只有一项，即如何设计适当的事后违宪审查程序，使公民能“接近”宪法委员会，申请宪法委员会审查涉嫌侵害基本权利之法律的合宪性。历史上的两次努力均告失败显然也意味着，关于这一点的争论是最为激烈的。因此，在宪法性法律颁布之后，唯独合宪性先决程序被视为本次宪法改革中的“真正的革命”。[13]但是，细究宪法第61-1条的规定，则会发现其中遗漏了若干必要的细节问题，例如，合宪性问题的提出是奉行当事人主义还是职权主义，最高行政法院和最高司法法院在合宪性先决程序中的作用，以及合宪性先决程序与合条约性审查的冲突如何解决，等等。宪法第61-1条没有规定这些问题并不是因为它们过于琐碎，而是因为这些问题争议太大，所以只好采取回避的态度，第61-1条包含一款授权性规定：“一项组织法规定本条的实施。”
      一年之后，法国议会通过了《关于实施宪法第61-1条的第2009-1523号组织法》，经宪法委员会审查并裁决（2009年12月3日）符合宪法，由共和国总统在12月10日正式公布，并于2010年3月1日生效。本文结合宪法第61-1条、关于实施宪法第61-1条的组织法、宪法委员会的审查意见、该程序的最新实施情况以及法国宪法学说，评述本次合宪性先决程序改革。
      二、宪法第61-1条的基本思路与争论点
      宪法第61-1条的上述规定并不是宪法委员会事后审查程序的唯一可选方案，不同的设计方案之间存在或大或小的区别。在总体上而言，学术界的方案比实务界的方案激进，反对派的方案比执政派的方案激进。比较这些不同的方案及其背后的基本论点，有助于我们明确宪法第61-1条的基本思路。
      社会党人蒙特布尔（Arnaud Montebourg）和巴黎大学教授弗朗索瓦（De Bastien François）共同提出了较为激进的“第六共和国宪法”[14]方案，该方案也包含事后的合宪性审查制：“第83条在普通诉讼中，得以抗辩方式向宪法法院提交法律的合宪性。”[15]其中不仅将宪法委员会的名称改为宪法法院（la Cour Constitutionnelle），而且承认了个人以违宪抗辩的方式接近宪法委员会。此外，该方案还在第78条要求宪法委员会的判决必须附理由，且宪法法官得在判决书后附加反对意见。此类设计显然借鉴了其他违宪审查体制，加强基本权利的主观权属性，并相应地使宪法委员会在程序设置上更像一个保障基本权利的法院。
      作为比较，可以思考巴拉迪尔委员会提出的建议方案：“第61-1条 在普通诉讼中，得以抗辩方式向宪法委员会申诉，以便判断法律是否符合宪法所确认的基本权利与自由。宪法委员会经由最高行政法院和最高司法法院的层转受理附属于后两者的下级法院或其他法院的具有可裁决性的请求，其受理之条件由组织法确定。”[16]  教育学论文发表
      巴拉迪尔委员会的建议方案比现有方案更明确，当然，其中也没有过多涉及有关的宪法委员会程序。
      结合以上不同方案，围绕着加强基本权利的保障，可以将宪法第61-1条制定过程中的主要争论点列举为以下四个方面：
      第一、是否将“宪法委员会”改名为“宪法法院”？
      法国宪法学界的主流观点都支持宪法法院的名称，宪法法院的名称显然比委员会的名称更符合法学的旨趣。回顾过去五十年的法国宪法学理论，即使是在原来的宪法委员会的名称下，宪法学者也多基于各自的理论将宪法委员会论证为或视为一个法院或司法机关，人们也习以为常地将宪法委员会的成员称为“宪法法官”（juge constitutionnel）。
      在宪法性法律的审议过程中，参议院在2008年6月24日会议一读通过的一个修正案中曾试图用“宪法法院”的名称来代替“宪法委员会”，正如巴旦戴尔在辩论过程中所指出的那样，“1958年所采取的名称，对于一个其实质权限是裁判权、其裁判性质由于合宪性先决诉讼程序而增强的机构而言，已经变得不太合适了。”[17]但非常遗憾的是，该动议由于国民议会的反对而没有通过。
      反对改名的声音主要来自于保守派，例如，司法部长达蒂（Rachida Dadi）提出，宪法委员会作为1958年宪法的一种独创性和原创性制度，承担着重要的咨询职能，因此反对改变委员会的名称。这种观点由于忽视了宪法委员会的裁判化趋势而受到学术界的很多批评。
      保留既有名称在宪法性法律的最终方案中占据了优势。虽然名称的象征意义很重要，但更重要的是如何设置事后审查程序，保障宪法所确认的基本权利，因此可以暂时抛开名称之争，考察合宪性先决程序的具体设置。
      第二、是否将最高行政法院和最高司法法院作为合宪性审查的“过滤器”？
      在比较宪法中，所有合宪性审查体制都需要在不损害诉愿权的前提下设置某种机制，以避免因受理范围失之宽松而将违宪审查机构置于重压之下。法国学者在设计法国的合宪性先决程序时，也要考虑某种机制，避免使宪法委员会淹没在过量的违宪抗辩中。因此，几乎所有的方案都将最高行政法院和最高司法法院作为事后合宪性审查的“过滤器”，并且同意只有满足特定标准的申请才能提交宪法委员会。
      关于过滤机制是否必要，多数学者都提出了肯定的看法，认为其益处主要有两个方面，一方面，“它使宪法委员会能够免于受到普通诉讼程序中提交的合宪性审查申请的过渡冲击”，另一方面，“使最高行政法院和最高司法法院参与到宪法委员会的判例法的形成与审议过程中”。[18]当然，也有学者对过滤机制的设置表示担忧，认为过滤机制可能会架空事后审查机制，“最高行政法院和最高司法法院难道不会通过尽可能少向宪法委员会层转案件来维护自身的地位，从而使改革失去意义？”[19]为了避免过滤机制可能产生的负面作用，蒙特布尔曾在国民议会提出一项修正案，其中规定宪法委员会可以通过其内设的申诉委员会来主动接受审查申请，但这一提议没有被采纳。
从宪法性法律的实际起草过程来看，过滤机制之所以能够确立，也离不开最高行政法院的游说作用。按照法律起草程序，政府提出的宪法性法律草案需要听取最高行政法院的咨询意见，而最高行政法院为了在合宪性先决程序中发挥作用，必然要自我赋予过滤器的角色。
      第三、如何协调合宪性审查与合条约性审查的关系？
      在法国，国际条约具有高于法律的效力并直接适用于国内法，法国又是欧洲人权公约的缔约国，因此普通法官经常对法律是否符合人权条约进行审查。根据最高行政法院副院长索维（Jean-Marc Sauvé）先生的说法，每三项行政判决中就有一项实施了此种审查。[20]人权公约的条款与宪法的基本权利规范的大部分内容是重合的，这就必然使两种审查存在竞争关系。
      事后的合宪性审查，其审查权集中于宪法委员会，并需要经最高行政法院和最高司法法院的层转，而合条约性审查权则分散于各级普通法官，更不需要层转，后者显然更受欢迎。正如吉盖勒（Jean Gicquel）指出的那样，“合条约性审查似乎已经成为违宪抗辩的替代物，通过违宪抗辩途径进行的合宪性审查在此时就显然多余了”。[21]因此，宪法性法律制定过程中必须考虑的一个重大问题是，如何协调事后合宪性审查与合条约性审查的关系。
      宪法第61-1条最终对这一问题采取了回避的态度，也就是先建立合宪性先决程序，再以组织法来进一步解决其与合条约性审查的冲突问题。本文将在下一部分结合组织法的内容来论及这一问题。
      第四、如何设置宪法委员会的事后审查程序？
      事后的合宪性审查能否充分地发挥保障基本权利的功能，还取决于宪法委员会的具体裁判程序是否适当，对此这一问题，宪法性法律的制定过程中是存在基本共识的，即加强裁判性，包括开放、两造对立、辩论、公开、充分说理的判决理由、允许宪法法官发布反对意见等等（尤其是与已有的事前审查相比），只是由于过于琐碎而授权组织法来予以规定。在宪法性法律公布后，宪法委员会主席德勃雷（Jean-Louis Debré）也曾对此问题公开表态，“宪法委员会的程序将必然是两造对立式的，正如公共参与的原则必须得到支持，这些创新将强调宪法委员会的程序的司法性和裁判性。”[22]
      三、《组织法》及宪法委员会的审查
      《关于实施宪法第61-1条的组织法》原计划在2009年初颁布，但很多细节问题一直难以取舍，因此，一直托到年底才最终制定公布。该《组织法》分下级法院、最高法院以及宪法委员会三部分规定了合宪性先决程序，笔者首先评介《组织法》的内容，再分析宪法委员会关于《组织法》合宪性的审查。
      （一）《组织法》的基本立场
      （1）适用于下级法院的规定  教育学论文发表
      《组织法》要求合宪性问题不能由法院依职权提出，因此，只能由普通诉讼的当事人提出，并且只有法律规定同时具备下列三个条件时，下级法院才能向最高行政法院或最高司法法院呈交合宪性问题：1、案件相关性，即合宪性问题只能针对适用于本诉的法律提出；2、新颖性，即受挑战的法律规定未曾被宪法委员会宣布为合宪，但情势变更的除外；3、严重性，即所包含的法律问题具有严重性。这三个要求是为了保证下级法院将真正有意义的宪法问题经最高行政法院和最高司法法院层转给宪法委员会，避免合宪性先决程序被滥用。
      对于合宪性审查与合条约性审查的冲突问题，《组织法》要求下级法院必须优先将合宪性问题呈交最高行政法院和最高司法法院，这一规定显然是赋予合宪性先决程序以优先的位次。
      最后，《组织法》做了一些排除性规定，禁止在重罪法院的诉讼中提出合宪性问题。此外，主审法院在同意当事人提出的违宪抗辩后，应当向最高法院呈交层转申请，并同时暂缓本案的审判，但当事人由于诉讼而可能被剥夺自由或存在其他紧急状况时，则不得暂缓判决。而刑事预审程序不得中止，且法院可以采取必要的临时性保全措施。[23]
      （2）适用于最高行政法院和最高司法法院的规定
      《组织法》将适用于最高行政法院和最高司法法院的程序分为两部分。一部分是关于如何处理下级法院呈交的层转申请，《组织法》要求最高行政法院和最高司法法院复审三项要求是否符合，并在三个月以内作出是否向宪法委员会层转的决定。
      另一部分是，在最高行政法院和最高司法法院的诉讼过程中，也可以提出法律规定侵害宪法保障的权利与自由的审查申请，其作出决定的期限仍然是三个月。对于合宪性与合条约性的关系，《组织法》仍然要求最高行政法院和最高司法法院优先向宪法委员会提交合宪性问题。若最高法院决定将合宪性问题提交宪法委员会，则应暂缓审理和判决，除非当事人由于诉讼可能被剥夺自由或存在其他紧急状况。[24]
      不管是在下级法院还是最高法院，当事人提出违宪抗辩都必须以书面的方式并附有明确的理由，法院作出的拒绝将合宪性先决问题提交宪法委员会的决定都是最终的，不得救济。
      （3）适用于宪法委员会的规定
      宪法委员会只能从最高行政法院和最高司法法院那里被动地接受合宪性问题并进行审查。《组织法》要求宪法委员会将依合宪性先决程序受理的审查申请知会共和国总统、总理、国民议会议长和参议院议长，以便其向宪法委员会陈述关于合宪性问题的意见。宪法委员会的审理应当公开，当事人得提出自己的意见，宪法委员会应当在收到申请之日起三个月内作出裁决，并将判决知会共和国总统、总理和两院议长，并告知有关的法院和当事方，宪法委员会的判决在政府官报上予以公告。此外，对于更为具体的程序细节，《组织法》授权宪法委员会通过自身的内部规则来确定。[25]
      （4）组织法的基本立场
      从以上三个方面的内容来看，《组织法》凭借宪法第61-1条的规定留下的裁量空间，进一步限制了合宪性先决问题之提出，也就是说，通过明确具体的条件、程序和范围来使在数量上更少、在质量上更有代表性的合宪性问题提交给宪法委员会，条件上的三项要求，程序上的过滤，对职权主义的禁止，以及范围上对特定法院的排除。同时，为了使合宪性先决程序不被合条约性审查所架空，还赋予了合宪性审查以优先性。这种优先性会使合宪性先决程序更受重视，但它对于基本权利的保障而言却很难说是一个更好的选择。
      （二）宪法委员会对《组织法》的审查
      按照宪法第61条的规定，组织法要在公布前接受强制性审查，宪法委员会在12月3日作出第2009-595DC号判决，认可了《组织法》的合宪性。在该判决中，宪法委员会同时提出两个基本的考量点：其一，宪法第61-1条的规定既承认了提出违宪抗辩的权利，同时也赋予了最高行政法院和最高司法法院（宪法确认的最高司法机关）决定是否应向宪法委员会申请审查的职能；其二，根据1789年《人权宣言》第12条、第15条和第16条，良好的司法秩序构成了具有宪法效力的目标，而这使组织法的制定者在决定宪法第61-1条的实施程序时，有权在不损害合宪性先决问题的申请权的前提下保证良好司法秩序的实现。基于这两个方面的考虑，宪法委员会逐一分析了《组织法》各条款的合宪性，笔者主要列举以下几个方面：
      第一、关于合宪性先决程序优先于合条约性审查的设置，宪法委员会认为，这些规定既不违反宪法，也不违反法国签订的国际条约。赋予合宪性先决程序以优先性，这是组织法的制定者为了保证宪法的遵守，以及提醒人们宪法在法国国内法中的最高性。并且对合宪性问题的优先性的强调，并不缩减合条约性审查的作用，在将合宪性要求施加于法律之后，也需要使法律遵守国际条约和欧盟法，因此，合宪性先决程序的优先性不违反宪法第55条和第88-1条。[26]
      第二、《组织法》禁止依职权提出违宪抗辩也是符合宪法的，因为宪法第61-1条本身就是将违宪抗辩的权利授予给当事人。[27]此外，要求以明显和附理由的书面形式提出违宪抗辩，并不会限制宪法第61-1条的权利，这是为了便于合宪性先决问题的处理，同时也使法院能以最短的时间来作出裁决，而不拖延程序。[28]
      第三、禁止在重罪法院提出合宪性先决问题并不违反宪法第61-1条的规定，没有侵害当事人提出违宪抗辩的权利，因为这一问题完全可以在刑事预审过程中提出，也可以在对重罪法院的判决的上诉中提出，组织法的制定者是考虑到良好司法秩序的要求，重罪法院的组织的专业性以及审理程序的连贯性。在这些前提下，禁止在重罪法院提出合宪性先决问题不违反宪法第61-1条的权利。[29]
      第四、层转的三个要求没有违反宪法第61-1条，这是过滤机制的应有之意。同时第2个条件，即新颖性要求，也与宪法第62条的规定相符合，根据宪法第62条的规定，宪法委员会的判决不得救济，并约束所有公权机关。但在“情势变更”的情况下，已被宣布合宪的法律规定则可以被重新审查。[30]
      从以上四个方面来看，宪法委员会的审查基本上采取了较为宽松的态度。事实上，在组织法仍然制定的过程中，宪法委员会主席德勃雷就曾对一些细节问题有所表述，例如，“这（指关于层转的三个要求）是一些好的标准，它们能够在保证改革有效性的同时避免过度的宪法诉讼。”[31]当然，限于身份，他在演讲中没有过多地涉及细节问题。如果我们回顾早期的改革方案，如1990年的改革中，人们也曾提出类似的过滤标准。合宪性先决程序的设立在法国还是第一次，《组织法》采取慎重（甚至略显保守）的设置可能是应有的谨慎态度，无论如何，合宪性先决程序已经建立并将在某种程度上发挥作用。