中国对非援助面临的新形势及对策建议

【摘要】我国对非洲的援助始于1956年11月，之后无论是在3年困难时期，经济一片混乱的“文化大革命”期间，还是在改革开放的发展时期，我国的对非援助从未中断。随着非洲在整个世界政治和经济格局中的重要性日益凸现，对非援助作为我国对外工作重要组成部分，其重要性不容忽视。
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　　一、中国对非援助面临的新形势及其原因分析
　　当今世界正在经历前所未有的大发展、大变革、大调整，要求我们必须从全局和战略高度，从实际出发，研究新形势下我国对非援助工作出现的新问题和新挑战。
　　（一）非洲国家的诉求发生了新的变化
　　近年来，非洲的局势明显改善，一些长期受战乱、冲突困扰的国家如安哥拉、塞拉利昂、利比里亚等国家相继实现和平，整个非洲总体和平稳定局面不断巩固。政治上，多党民主制基本确立，不少非洲国家的政权更迭陆续采取多党选举的方式。经济上，一方面和平稳定的社会环境为经济发展提供了保障，另一方面随着地质勘探的进展，非洲不断发现新的资源或储量，如几内亚湾和乍得湖一线的油田，为经济的发展注入了新的动力。整个非洲处于从追求政治独立向追求政治经济双独立过渡的进程中，因而在接受中国的援助时产生了一些新的变化。
　　1.要求增加援助资金规模。非洲国家的经济建设基本上是从零开始，因此发展的资金压力大，而同时中国的经济发展迅速，使不少的非洲国家产生了依赖心理，抱有不切实际的幻想，经常提出超出常规的援助要求。
　　2.要求扩大援助资金使用途径和领域。除传统的成套项目和培训等方式，不少非洲国家提出了希望将我援助资金纳入其国家预算，成为政府日常开支的组成部分。一些非洲国家还提出希望能够安排一些跨国甚至是跨区域的合作项目，如跨越刚果河连接金沙萨和布拉柴维尔的大桥，横亘东非的大铁路网，南锥体内部交通网等。
　　3.要求增强项目实施的主动性。一些非洲国家的法律法规基本是西方发达国家的翻版，而且不少官员都有留学欧美的背景，因此对我援助项目内部封闭管理的实施模式颇有微词，不断提出要介入项目设立、实施和监督的全过程。
　　4.要求提供差异化的援助内容。非洲国家在发展的过程中，逐渐出现了分化。一些发展较快的国家和落后国家由于所处发展阶段不同，对于援助的需求不再一致：在有些非洲国家依然关注于基础设施时，有的国家主动要求增加更多的人力资源培训，为下一步的发展创造好的条件；还有不少非洲国家在对其提供援助的基础上，要求增加贸易和投资等多种形式的经济合作。
　　5.要求全面学习中国的发展经验。不少非洲国家惊叹于我国改革开发30年来取得巨大的成就，希望全面移植中国的发展经验，尤其是此次金融危机之后，一些非洲国家在表达对中国经济体制的羡慕之余，对中国的政治模式也产生了兴趣。
　　（二）西方国家对我国对非援助的干扰和遏制逐步加强
　　冷战结束后，非洲的战略地位一度下降，不少西方国家只关注对非洲资源和市场的分配，对中非关系的发展并不在意。但是自从2000年中非合作论坛机制建立以来，中非经贸合作关系快速发展，中国在非洲的影响力迅速提升。西方大国在感受到紧密的中非关系带来的危机感之后，再次把战略目光投向非洲，而且将我国视为其非洲战略的竞争者。为了遏制近几年来我国在非洲发展的良好势头，西方国家一方面试图通过调整对非政策来重新构建其与非洲的关系，另一方面试图以发展援助问题作为切入点，约束我国对外经济行为，干扰我国整体的对非战略。
　　1.积极通过强势的话语权抹黑我国对非援助。频繁发动舆论宣传攻势，指责中国忽视发展中国家的民主，以不干涉内政为借口保持同一些无赖国家的联系；指责中国缺乏透明度，以“不附加条件”纵容独裁政权等等。西方国家不但自身对中国对非援助横加指责，而且还借助其舆论攻势诱使一些发展中国家，甚至是非洲国家的内部政治势力，诋毁我国对非援助。
　　2.试图推进发展援助合作削弱我国对非援助的主动性。西方国家主动想与我国就对非援助开展合作，表面上是想改进其“民主援助”模式与我国“不附加条件”模式相比较的不足之处，提高援助的有效性，其实质是试图通过发展合作的“新方式”，凭借其主导的国际援助体系、手中掌握的强势话语权，强调“发展的共同责任”，通过政策协调、制度规范和项目合作等手段，迫使我国承担额外的国际责任，达到规范和制约我国的援外战略和行为的目的。
　　（三）新兴国家对我对非援助的模仿和竞争势头加剧
　　随着新兴国家实力的增长，不少新兴发展中大国日益成为国际发展援助的潜在力量。在看到我国借举办中非合作论坛对非援助发展中非关系的做法后，一些新兴国家纷纷效仿，如2008年印度举办了首届印度——非洲论坛，2009年委内瑞拉举办了第二届南美——非洲峰会。2010年尼日利亚举办了首届非洲——南美洲合作论坛峰会等等。新兴国家对非援助的兴起，一方面能部分转移和分散西方国家对我的关注，另一方面也会与我对非援助和整体的对非战略产生影响，引发冲突。
　　
　　二、中国对非援助的对策建议
　　面对诸多新变化和挑战，加强和改进中国的对非援助必须始终从我国的基本国情出发，坚持尽力而为、量力而行、统筹兼顾，更好地服务国内国际两个大局。
　　（一）注重规划，充分发挥对非援助的基础性作用
　　随着我国国力不断增强，非洲国家普遍希望我国提供更多援助。但从我国自身看，虽然改革开放以来经济实力得到了显著增强，但我国仍是一个发展中国家，人口多、底子薄、经济发展不平衡。尽管2009年中国国内生产总值居世界第三，但人均只有3 600多美元，排世界100位左右，还不及全球人均水平8 000美元的一半；贫困人口总数在世界上仍排名第二，绝对贫困人口超过4 000万，低收入群体有2.7亿人，每年要解决的就业人口超过2 400万人，自身发展的任务还相当繁重。因此援外资金的规模不能无限制的膨胀，只能在规模适度增长的条件下，注重规划，不断提高资金的使用效率。
　　1.科学调整对外援助国别布局
　　建议根据非洲国家的发展阶段和国情民情，以及我对非战略的布局，制定中长期的国别援助规划，再结合当年的工作安排，制定相应年度计划。
　　可以考虑试点实施一些跨国和跨区域的大项目，单独编制规划，并落实到相关国家的国别规划中。
　　2.合理调整对外援助的方式结构
　　在巩固行之有效的传统援助方式基础上，积极推进援外方式创新，实现成套项目等“硬援助”与人力资源开发等“软援助”协调发展。
　　合理安排无偿援助、无息贷款和优惠贷款的规模和比例，将更多投入用于实现千年发展目标任务重的国家和有关领域。
　　3.充分发挥对外援助的带动效应
　　通过实施不同的援助项目，在帮助受援国发展的同时，也加深了这些国家对中国企业、产品和技术的了解，树立良好的国家形象，有效推动了双边经贸合作，带动和扩大了我国企业和产品的“走出去”。（二）创新制度，继续提高对非援助的有效性
　　援助的原则、理念、特点和成效必须通过援助项目得到体现。因此确定什么项目，如何实施管理，都与援助的有效性直接相关。
　　1.项目安排上，充分考虑受援国的实际需求
　　认真听取受援国的建议，增加受援国急需、当地人欢迎、受惠面广的医院、学校、生活供水等民生项目，以及有利于应对气候变化和环境保护的太阳能、沼气、小水电等清洁能源项目。
2.项目管理上，适当增强受援国的主动性
　　受援国的态度和积极性将对援外项目的实施效果产生重要影响。建议在一些法律较为健全，发展水平较高的国家，可以考虑试点邀请受援国政府参与管理的工作，以提高其积极性。
　　3.项目实施上，继续发挥骨干企业的作用
　　质量是援外工作的生命，直接关系到援助的实际效果，关系到国家声誉，关系到我国与受援国的友好合作，对援外项目可实施企业分类动态管理，提高企业准入门槛，引入竞争和退出机制，培育一批高素质骨干企业。
　　4.项目宣传上，逐步搭建形式多样的平台
　　为进一步加强和改进援外宣传工作，可要求所有的援助项目都编制自己的宣传方案，并将宣传结果作为项目实施结果的重要考核依据之一，有条件的项目甚至可以考虑设立专门的宣传队伍。做好对外援助的宣传，一方面是能增强国内社会各界对援外工作的认同感与支持度，另一方面同时也要加大在受援国国内的宣传，为我国援外事业营造良好的国内外舆论环境。
　　（三）多方借力，逐步扩展对非援助的层次和渠道
　　为加强对非援助工作的效果，除了强调政府的职能，还应充分发挥现有各种资源和力量的作用。
　　1.积极引导当地中资企业增强社会责任感
　　鼓励和支持中资企业对受援国投资，帮助其发展民族工业、增加政府税收、缓解就业压力和改善人民生活，增强受援国自身“造血功能”。对外投资要与帮助受援国培养人才、转移适用技术有机结合，并切实遵守当地法律法规，尊重当地风俗习惯，与当地人民和睦相处，积极参与公益事业，注意生态环境保护。
　　2.适当推动民间组织开展民间交流
　　在当今形势下，世界各国都对于“软实力”更加重视，民间交流的重要性不可忽视。建议进一步扩大教育、科技、文化、旅游等领域交往合作，同时密切政党、地方、民间团体、学术机构、新闻媒体之间联系，注重加强人文交流，巩固中非友好社会基础。
　　（四）稳妥推进对非援助的国际交流合作
　　1.顺应趋势，适当借鉴他国经验
　　随着经济全球化的深入发展，国家之间的相互交往越来越密切，各种交流合作越来越频繁，对非援助的国际交流是适应经济全球化趋势的产物，也是我国参与国际经济合作的有机组成部分。我国的对非援助在实践中逐步形成了自己的传统、特点和优势，但与发达国家相比，在经验等方面也有一些不足。通过参与国际交流合作，可以研究、借鉴、汲取其他国家或国际组织的成功经验和失败教训，同时也通过适当的交流合作，减轻国际压力，扭转舆论上的被动处境。
　　2.量力而为，强调发挥各自优势
　　针对西方急于将我纳入其主导的国际援助体系，并借此促使我承担更大、更多国际责任的做法，我应坚持量力而行的原则，不与发达国家攀比。可强调双方各自发挥优势，即西方国家作为目前国际援助的主要出资方提供资金，我国发挥人力资源的优势承担项目的具体实施，从而拓宽我对非援助的新渠道，借力实施一些大型援助项目，达到使我国有限的援助资金发挥更大的功效的目的。
　　3.把握主动，统筹兼顾各方利益
　　对非援助工作中应注重兼顾各方利益。一方面要强调尊重受援国意愿的原则，保护受援国的利益，打乱西方国家以人权、良政等为借口扰乱我对非援助战略的意图，另一方面要坚持多边主义方向，积极参与相关规则的谈判和制定，在设置合作机制时，发挥联合国的核心领导作用，不再另起炉灶，以免受制于人。
　　只要坚持从国情出发，实事求是，认真研究新形势新对策，我国的对非援助工作就一定能够为改革开放事业和对外贸易与经济合作事业的发展发挥更大的作用。