论我国现行土地出让制度的问题及思考

目前，我国已经建立了较为成熟和完善的土地出让体制，然而，伴随着社会的进步和发展，尤其是近些年提出的供给侧改革，现行的土地出让体制逐渐凸显出局限性和狭隘性的一面，文章在出让主体、市场垄断、竞价规则等方面提出了土地出让制度中存在的问题，同时提出了解决的建议。

1978 年，土地拍卖于深圳最先实行，经过了整30 年的实践与探索，目前，我国已经建立了较为成熟和完善的土地出让体制，对于促进国民经济的健康发展起到了不可忽视的作用。然而，伴随着社会的进步和发展，尤其是近些年提出的供给侧改革，现行的土地出让体制逐渐凸显出局限性和狭隘性的一面，完善和修正迫在眼前。

土地出让体制凸显的问题

出让主体不明确，出让行为监管缺失。我国《土地管理法》以及宪法明确规定，我国现阶段的土地制度是以社会主义土地公有制为基础和核心的土地制度，国家拥有土地所有权，也唯有国家能够出让土地使用权。但是，国家这一概念十分抽象，无法实行出让行为。所以，《土地管理法》对出让主体进行了明确的界定，国务院代表国家行使。我国国土面积广阔，全国的土地不可能全由国务院管理，因此，国家又制定法律条款，授权国土资源部门以及地方政府的相关部门行使土地出让的权利，同时又规定，国土资源部门以及各级政府作为土地监督和管理机构，具有检查、监督土地管理是否符合相关法律、法规的义务。这样，国家既是公权力主体，依法进行土地管理监督，同时，又是私权利主体，拥有土地所有权。土地管理部门一方面作为国家的代表监督管理土地出让，另一方面又作为国家的代表出让土地，这样，在土地出让的市场上很容易滋生投机倒把的行为，土地出让行为的公正、公平难以得到保证。

出让市场由国家垄断，缺乏竞争。我国土地实行双轨制，也就是说土地归国家或集体所有。根据《土地管理法》的相关规定，集体建设用地可用于村民建住宅、公益设施、乡镇企业，除此之外，城镇建设一律使用国有土地。如有建设项目涉及利用集体土地，首先要将集体土地转变成国有土地，转变方式是征收，之后由国家以协议、划拨或者招拍挂的形式出让土地使用权。这样一来，一级土地市场全部被国家垄断，一方面，集体土地很难取得与国有土地相同的价格和权利，另一方面，受让人对自己获取的土地很难自由流转，此种土地制度严重束缚了土地市场的正常运行，限制市场主体的灵活性。政府垄断土地供应，一手操控土地价格，不仅致使权力寻租，产生腐败，对社会的公平公正造成严重破坏，而且还导致市场行为扭曲，形成不合理的用地结构。

竞价规则的不合理和不规范。我国当前的土地有偿使用制度，初衷是将土地的商品属性激活，实现土地价值的增值，使用招拍挂的方式是为了在土地交易中遏制权力寻租和腐败现象，保持交易的透明、公正、公开。然而，在社会发展的过程中，地方政府为了获取经济利益进行的土地出让，大多追求价高得地的竞价模式。在房地产开发中，地价高必然导致房价高，现今的房价已经违背了市场规律，导致一系列问题出现。另一方面，在工业用地出让中，为了招商引资，地方政府有时会以极低的价格出让土地，与市场竞价和既有规定背道而驰，致使各类企业拿地成本极低，企业鱼龙混杂；或者开发一些淘汰落后、高污染低产能的项目，土地利用效率极低；或者根本就懒于开发、无力经营，土地白白浪费闲置。土地出让制度新思考供地政策的多样化。土地用途不同，供地政策也不同。对于房地产用地来讲，保障性住房，如经济适用房、廉租房、公租房等用地，直接划拨供地，零地价，保证低收入的居民群众有房可住；普通的商品房建设用地，从注重社会公平、关注民生的角度出发，改变高价得地的竞争机制，限定地价，限定房价，公开出让，抑制房价过高增长；商业用地，可以采取高价得地的模式，发挥市场作用。对于工业用地来讲，国家提倡、优先发展者可直接划拨或者廉价租赁土地，其它用地者，也要公开竞价，综合评价，受让人为条件最优者。完善招拍挂程序的监管制度。使用招拍挂方式出让土地使用权的过程中，在所难免会出现漏洞，为了保证出让程序的顺利进行，应该建立有效的制度监管。包括对土地出让程序的每一个环节细化操作规范和技术标准，制定合理科学的量化标准；完善内部约束制度，严格把关招标、招商方案，底价和起拍价、竞买保证金等要通过集体决策的方式确定，同时，还必须通过技术手段和规范流程保证决策的公正。各个环节中具体负责运作的人员，必须严格按照章程规范操作，全程监管和监督每个工作人员的操作，一旦出现问题，严格追究。

破除一级土地市场垄断。土地供应的主体要适当拓宽，除了划拨的土地之外，制定合理的管理及收费机制，允许土地使用权者以转让、入股、联营、等方式开发改造自身使用的建设用地；在国土部门的监管下，允许土地使用者通过招拍挂方式转让土地使用权，并将土地增值受益上交国家。尽快消除集体土地和国有土地的差别，实现同权。建立较为完善的土地流转市场机制，构建合理的土地收益分配体制，集体土地与国有土地一样自由流转，让两个市场中的主体都能够获得利益最大化，落实共享发展、协调发展的理念。

（作者单位：临汾市国土资源局城南土地管理所）