论临时性行政许可设定权的完善——以《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》为例

　　近年来，“互联网+”经济模式呈现蓬勃发展之态， “网约车”这一能够与“巡游”出租汽车相抗衡的新型服 务模式诞生了，它以出租车网络运营平台为媒介，使用者 通过“滴滴”等约车软件来呼叫司机，司机响应后通过乘 客的手机定位到地接车的新型非巡游式出租车运营模式。

　　年7月28日，交通运输部联合公安部等七个部门，公布 了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意 见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以 下简称<网络约车办法>），对营运车辆、驾驶司机、运营 平台等做出具体规定。但是，按照《行政许可法》第14条 之规定，国务院各部委制定的部门规章是没有行政许可设 定权的，但是以“国务院决定”的形式设定的行政许可， 则属于行政许可的范畴，是临时性的行政许可。作为国务 院部门规章的《网络约车办法》不可避免地在程序和内容上存在法律瑕疵。

　　一、临时性行政许可设定权概述

　　行政许可，是指行政机关，根据公民、法人或者其他 组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。 根据法律条文对行政许可的定义以及对行政行为进行分 类，我们可以总结出，行政许可是一种依申请的行政行 为、授益性的行政行为、要式的行政行为、兼有羁束性与裁量性的行政行为等。

　　行政许可设定权，顾名思义，是一项能够对行政许可 进行创设性规定的法定职权，也是行政许可“从无到有” 的重要职权。 行政许可中的设定，从字面意思理解，可以 理解为具有“创设”的意思，也有“规定”的含义。主要 情况有两种：首先是临时性许可的自然终止。国务院在设 定行政许可时必然会规定一个效力存续的时间，当然国务 院这一权力的形式必须是以发布决定的形式来进行设定。 在许可实施以后，如果是临时性许可，就会在实施期限届 满后终止。其次是转化终止，这是临时性许可变为经常性许可的必由之路。

　　根据我国《立法法》第80条之规定， 在我国，国务院 部门规章是不具备行政许可设定权的，那么在什么情况下 国务院才可以对行政许可进行设定？这一问题的答案就在 《行政许可法》的法律条文中。《行政许可法》第14条第 2款规定，必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行 政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当 及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或 者自行制定行政法规。 2004年6月，国务院颁布了国务院 令第412号《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许 可的决定》以及附件目录，该决定一次性对500项行政许可 进行了设定，其中在附件目录中，笔者注意到，第112项 “出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”，这是《网络约车办法》中“三证”的源头所在。

　　二、探究临时性行政许可设定权的完善

　　网约车的有序运行离不开政府的监管，但政府如何进 行监管才能确保既不会拖分享经济这一大好形式的“后腿”，保证“互联网+”经济发展模式的稳步推进？

　　应当明确国务院决定设定行政许可的“必要性”标 准。国务院在以发布决定的形式设定行政许可时，一直缺 乏一个严格的标准，导致政府在对行政许可的事项进行监 管时难以把握核心。因此，国务院应当明确自己的权限范 围，即以制定行政法规的形式设定行政许可为主导，辅以 发布决定的方式设定临时性行政许可。所以在明确国务院 的权限范围后，也应当注意以下几点。第一，区分法律规 定中的“紧急情况”“特殊情况”。如果不对这两个名词 进行解释和解读，国务院在何种情况下可以行使设定临时 性行政许可的权利，难以确定。如果在设定行政许可时就 意见不一，难以决策，在该许可设定后则会更加后患无 穷。第二，如果不明确国务院设定许可的“必要性”标 准，权利的行使就会不受限制，而临时性行政许可与常态 化的行政许可就会界限不清，导致最终混淆，对社会稳定、经济发展造成极大的负面影响。

　　政府应当制定完善的临时性行政许可届满后转化机 制。临时性行政许可在届满后当然地归为无效或者被取 消，但是国家大事，纷繁复杂，国务院难以针对每一个临 时性的行政许可作出及时、有效的管理与规制，因此应当 完善一个健全的转化机制。政府可以建立专门的临时性许 可追踪“导航”机制，通过对各种形式设定的临时性行政 许可进行监控与追踪，确保它们的“临时性”性质，避免出现许可事项届满后仍然继续实施的情况。

　　三、结论

　　“分享经济”“互联网+”的浪潮接连冲击着传统出租车行业，网约车在给人们带来便利和快捷的同时，也带来了许多新的问题。而作为一种事前监管的行政许可是不可或缺的政府监管方法。《网络约车办法》中所设定的行政许可具有一定的法律瑕疵，属于临时性行政许可，不应当发挥常态化行政许可才能发挥的作用。该临时性行政许可是否能够符合社会发展的需要，能否合理、有效地规制网约车行业，现在下结论还为时尚早，但是如何应对这一问题，如何避免出现该种“鸠占鹊巢”的情况，是政府必须解决的一大难题。

　　我们正处于网约车行业管理深化改革的十字路口， 解决这一问题的关键在于拓宽思路，建立良性的管理制度以及政企合作、社会共治的模式，绝非一劳永逸。

　　参考文献：

　　林鸿潮.《行政法精义》.中国法制出版社

　　沈福俊.《网络预约出租车经营服务行政许可设定权分析》《上海财经大学学报》

　　《中华人民共和国立法法》第80条。

　　乔晓阳,张世诚.《中华人民共和国行政许可法释义》,中国长安出版社

　　杨超.《“互联网+”背景下的网络预约出租汽车政府监管研究》