浅谈公路工程施工阶段跟踪审计的方法与必要性

【关键词】公路工程；施工阶段；跟踪审计；方法；必要性近年来，随着社会形势及建设任务的发展需要，跟踪审计方式在公路工程建设中较普遍地得到推广和应用，并取得了明显效果。现针对本人近几年来跟踪的几个公路项目，就如何做好公路审计工作谈一点自己的看法，希望在公路工程跟踪审计中对工程造价的控制有一定的指导意义。

一、公路造价体系分类及跟踪审计的概念

1、目前公路工程造价体系主要分为三大阶段：

① 前期阶段：项目建议书和工程可行性研究的投资估算，设计阶段的设计概算和施工图预算（施工图预算是区别于土建项目的最大特点）。

② 实施阶段：招投标阶段的招标工程量清单及工程量清单预算，施工阶段的计量与支付及工程变更。

③ 交（竣）工阶段：交（竣）工阶段的工程结算及竣工决算。

2、交通项目跟踪审计是指交通主管部门采用跟踪审计形式对建设全过程（包括建设项目的前期准备阶段、建设实施阶段以及竣工交付阶段）进行的审计。旨在通过及时、有效的审计，在项目建设全过程中形成必要的监督制约机制，促进实现规范建设程序、改善建设管理、防止资金流失、节约建设成本、提高使用效益的目标。

二、施工过程中跟踪审计的内容与方法

1、在建设项目开工前阶段，跟踪审计的主要内容包括：

根据委托方（审计局或建设方）及公司内部文件规定，针对审计项目实际情况编制跟踪审计实施方案，主要进行前期资料的审查，包括：

① 检查建设项目的审批文件：包括项目建议书、可行性研究报告、环境影响评估报告、概算批复、建设用地批准、建设规划及施工许可、环保及消防批准、项目设计及设计图审核等文件是否齐全。② 检查招投标程序及其结果是否合法、有效。③ 检查与各建设项目相关单位签订的合同条款是否合规、公允，与招标文件和投标承诺是否一致。④ 检查建设项目的资金来源是否落实到位、是否合理、是否专户存储，建设资金能否满足项目建设当年应完成工作量的需要等。

2、做好施工过程中的中期计量审核工作：

在公路建设中，大部分工程款是通过中期计量支付工作实现的，所以中期计量支付是造价控制工作的核心。认真学习计量支付的依据并熟练掌握计量支付的规则，熟悉合同文件有关在计量与支付方面的职责和权限条款，是做好计量支付工作的前提。在施工招标文件《公路工程招标文件范本》2018 年版和《项目招标文件专用本》中有关“计量支付”章节、招标文件《补遗书》、工程量清单等均从不同角度对工程计量支付规则作了较为详细的规定。审计人员必须熟悉工程的所有支付项目，如动员预付款、材料预付款、工程变更估价；计日工、暂定金额的支付；各种原因引起的价格调整；保留金支付、缺陷责任期费用的支付以及缺陷责任期终止后的最后支付等。

⑴、工程量清单的复核和计量支付总台账的建立：

公路项目多属政府投资，从工程初步设计到正式施工时间紧，任务重，工程设计图纸也存在着一些设计缺陷，招标工程量清单的错误也时有发生。审计小组应编制《工程量清单核对、整理办法》，根据路基现场填前清表碾压后参建各方联合复测的原地面标高数据，按填筑层标高与路基设计横断面图绘制填挖方横断面戴帽图，同时依据公路工程计量规则明确对路基两侧施工加宽值，桥梁固定、定位钢筋等有关费用不予计量的规定，依次对路基土石方量、路面结构层及结构物进行清单数量核算，并进一步明确清单是否有遗漏内容，建立进场后清单工程数量复核表作为计量支付总台账，以此作为今后计量总量控制基础依据。中期计量支付是按实际完成并经计量规则计算后的数量结算的，计量和支付的工程数量必须控制在已批准的清单工程数量复核表台账数量范围内，任何超出清单工程数量复核表台账数量的部分，都必须有完备的变更申报与批准手续。

⑵、中期计量的重点：只对经工程实体、质保和评定资料均验收合格的工程进行计量

在公路工程计量工作中，存在着诸多问题：如施工图设计深度、业主管理水平、施工单位作业水平、能力和积极性不足等。

但始终要坚持的计量前提是质量合格，贯彻以质量为中心，以合同条款为依据的原则，对于计量的项目必须是经过监理工程师批准开工，承包人自检、监理抽验合格的，资料、手续齐全的项目。

要求承包单位在计量时必须提供相应的内业资料，特别是一些隐蔽工程，如土方路基的灰剂量及压实度、桥梁桩基试验检测和高程测量等资料，中间检验申请单显示报验合格，并对已计工程项目及时编制审计台账，以防多计或漏计，使计量支付有据可查。

坚持先交工、后计量、没有签字齐全的《中间交工证书》、没有监理签认的《中间检验申请单》及计量单不计量的程序。严格审查《中间计量表》，审查计量的工程质量是否达到规定标准，审查计量表填写和所附资料、凭证，包括计量图表、计算公式、计算方法和最终计算结果的符合性和正确性。

总之，要做到质量不合格不计，质保资料签认不全不计、计量的过程不符合合同要求不计，认真为业主所支付的每一笔资金把好关，切实做好中期计量支付审计工作。审计人员要遵循合同、秉公办事、站在客观公正的立场上，维护业主利益的同时不损害承包商的利益；在支付方面要遵循合同专用条款中计量支付条款的约定，对合格工程进行及时准确的计量，并出具跟踪审计意见单，促进建设资金的合理支付和有效使用。

⑶、中期计量的方法和依据：加强合同管理，严格按程序办事，加强与管理单位配合

首先要求审计人员认真掌握技术规范、图纸，明确了合同协议书及通用、专用条款再认真分析工程量清单，明确了工程量清单中各项目投标单价分析及具体包含的计价项目，确保在具体计量过程中不漏、不超、不重复计量。同时还应熟悉针对项目特点制定的《计量支付管理办法》，对计量支付细目作进一步的细化，使得计量支付变得容易操作。例如，桥梁结构混凝土28 天龄期强度报告才能出具，制定分阶段的计量方法，河塘清淤等变更工程量需参建各方联合测量的计量方法等。

工程建设的过程，严格履行合同是工程顺利进展的前提。在计量支付方面要严格履行合同，表现在它有严格的计量依据。计量支付的直接依据为：合同协议书；《计量支付管理办法》、合同通用及专用条件、技术规范、图纸、工程量清单。审计小组需重视与管理单位的配合，因为他们掌握着实体工程的检测权。而监理旁站在现场，是现场的第一见证人。与管理单位配合深入现场，熟悉图纸，认真核实计量，检查被计量的工程是否按图纸和计量要求来完成，对软土地基处理、路基及桥涵基础等隐蔽工程要注意到现场及时检验再进行计量。

3、做好施工过程中工程变更的审计工作：

对于工程变更，我们始终按保证质量和节约资金的基本原则进行处理，严格控制变更等级，熟悉公路工程《设计变更管理办法》。公路工程设计变更分为重大设计变更、较大设计变更和一般设计变更，设计变更必须坚持遵守国家及行业制定的技术标准和设计规范。坚持尊重施工图设计，保证设计文件的严肃性和完整  性。坚持先立项后实施再报审的原则来规范设计变更程序，对于未经立项批复的设计变更，一律不得实施；对未经批准的设计变更项目，一律不得办理计量支付。设计变更立项申报资料应包括“三图一表、一比选、一说明”，具体为设计变更申报理由说明，经济技术比选方案（增加投资较大时），平面位置示意图，建议变更方案图，原设计施工图，工程数量对照及变更金额估算表，相关测量测试资料、详细计算说明、会议纪要等凭证资料。审计小组需及时针对立项方案比选出具跟踪审计意见单，方便提供给委托方作出决策。

设计变更批准立项后，由总监理工程师签发设计变更通知单，内容应包括变更项目及工程范围、施工要求说明、投资控制估算金额，附件含设计变更施工图纸、技术标准、变更工程数量表等。

设计变更施工图原则要求由原设计单位绘制，对重大地质条件的变更原则上必须由原设计勘察单位在对地质补勘后出具书面的地质条件变更资料。在实施过程中，应收集设计变更凭证资料：（1）通知类：设计变更通知、合同外工程通知单、监理工程师通知等；（2）图纸类：设计变更施工图及更新的技术标准、原设计施工图及原技术标准等；（3）协议类：与地方政府、分包商、材料或设备供应商签订的协议等；（4）凭证类：监理签证资料（测量断面几何尺寸、高程，质检验收资料），施工原始记录，监理巡视、旁站原始记录、隐蔽工程影像资料，合同外单价分析基础资料等。

审计小组需及时对承包人申报的设计变更立项、单价、报审提出审计意见。

当时我所审计项目在南京市溧水区，根据溧水审计局《南京溧水区国有投资项目标后监督管理办法》要求政府投资项目实行必审制度。工程变更引起费用变动的大小，需分级进行报批：

①、单次变更增加额300 万元（含）以上的，由区发改局牵头组织联审会议共同研究并形成意见，经项目的行业分管区领导审查后提请区政府常务会议批准；②、单次变更增加额在300-30 万元（含）的，由区发改局牵头组织联审会议共同研究并形成意见，报区政府分管领导批准；③、单次变更增加额30 万元以下的，由建设单位按规定报区发改局备案。同时工程竣工后，累计变更增加额超过合同价10%（含）以上的，建设单位需编制完整的工程变更材料报区发改局核查，核查结果反馈后，方可出具审计报告。

4、新增单价的审核方法

新增单价的审核是跟踪审计中经常出现的问题，也是工程实施阶段造价控制的关键工作，对投资控制及合理结算至关重要。

而公路工程是全费用综合单价，单价中包括了措施费、规费和税金，区别与市政与房建等项目的部分费用综合单价。目前编制公路工程新增单价的常见做法有以下几种形式：

⑴、合同工程量清单中有适用于变更工作的子目的，采用该子目的单价。变更增加工程数量时直接采用合同单价，这是施工过程中最为常见的。但增加单价相对高的工程子目数量，可以给承包人带来超额利润。为避免承包人恶意的不平衡报价，谋取高额利润，可以在合同中约定不平衡报价的范围不允许超过招标控制价的一定比例，或者约定在不改变总造价的前提下重新确定该清单子目的合理的单价。

⑵、合同工程量清单中无适用于变更工作的子目，但有类似子目的可在合理范围内参照类似子目的单价。常见做法有内插法，例如溧水农路清单300 章中有10cm 和30cm 碎石垫层的综合单价，后来增加了20cm 的碎石垫层，以20cm 碎石垫层为变量内插求得新增单价。

⑶、合同工程量清单中无适用或类似子目的单价，在综合考虑承包人在投标时所提供的单价分析表的基础上，确定变更工作的单价。或者采用交通部预算定额及编制办法定额组价所得单价× 调值系数（中标价/ 控制价），使变更单价报价水平和投标时保持一致。例如340 省道项目中挖弃杂填土单价的确定，原投标清单200 章已有挖淤泥和路基挖土方综合单价，将挖淤泥综合单价分析中挖淤泥抽换为土方开挖得出新增单价。

新增单价审计是一个复杂的工作，审计人员应熟练掌握施工工艺、工料机消耗和价格，审计核定的新增单价首先要体现合法、合理，其次需保持中标价格水平，再次需结合市场价，使国家利益和企业利益得到充分维护。

5、价格调整条款中材料调差审计

公路建设项目规模大、工期长、技术复杂，施工中具有较大的风险性。其由价格变动带来的经济风险常常是难以避免的，为减少因材料价格上涨对在建公路建设项目的不利影响，进一步完善工程合同风险职责，按照“实事求是、风险共担”的原则，规范合同价差管理工作，结合本省交通建设项目特点制定《材差调整管理办法》，根据合同约定对建设项目进行材料调差。公路工程材料调差范围指公路工程建设项目的实体工程所消耗的材料（含水中钢护筒），但临时工程、临时设施其材料消耗均不纳入材料调差调整范围。

材差调整的范围、风险划分：以各承包人主材综合单价确定材料基础价，市场价格波动导致材料综合价超过材料基础价的风险范围部分调整差价。对此界限以内的价格变动，视为承包人承担的材差风险，不予调整；对此界限以外的差额，视为业主承担的材差风险，由业主按管理办法支付（扣回）。材差调整的时间段：以工程建设项目各合同段开始至各合同段计量终止日为限，承包人按实际完成并经及时签认的合格工程量为依据，计算每季实际完成工程量，并按计算原则和指标换算成予以调价的材料数量。价差调整费用（ΔCt）：ΔCt=（|ΔC|-Co×|r%|）×V。其中：

① 基准价（Co）：指公路工程项目招标时交通部门工程造价管理机构发布的同期当季信息价；② 信息价（Ci）：指采购材料时交通部门工程造价管理机构发布的当期双月（月）信息价；③ 价差（ΔC）：ΔC=Ci（i=1…n）-Co ④ 风险幅度（r%）：项目合同执行期间，材料价格变化幅度超过业主、承包人风险承受能力的，允许对其调整，未超过的作为业主、承包人风险，不予调差。⑤ 数量（V）：指实际到工地的数量，水泥、地材、沥青不应超过施工配合比计算的消耗量。

材料价格调整建议每季度进行一次，凡因变更设计而造成材料规格、数量变更的，以变更后的工程数量为准。工程变更单价中已考虑了材料价格波动的，不再进行材料调差。对新增项目单价以及变更设计工程费用的审核仍执行原合同单价水平不变的，变更工程数量纳入材差调整体系统一调差。材差调整费用一律在合同暂定金额中列支，不足部分在建设项目预备费中列支。

6、其他审计工作

审计组应在项目现场设立固定办公场所，与被审计单位建立定期例会制度，参加被审计单位的重要例会，及时了解、掌握项目有关情况，提出审计意见，并且做好会议记录。重视做好审计宣传工作，使被审计单位了解跟踪审计的程序、内容及应配合的要求，自觉接受审计。审计小组还应当建立跟踪审计日记与月报，与各参建单位配合与协调质量、进度与造价的联系，做好施工过程中工程量的现场签证，收集跟踪审计信息。审计组成员应经常深入施工现场，掌握工程进展、变更等真实情况，了解工程建设中涉及的有关技术问题，熟悉工程计量规则及有关费用的测算办法，并且作好相关记录。

三、结束语：跟踪审计的必要性

近年来，跟踪审计作为工程造价控制的一种新方法，已经在公路大中型建设项目审计中得到普遍采用，并且取得了明显的管理效益和直接经济成果。它是由事后结算审计向事前、事中、全过程延伸的一种审计方法，这种方法使整个工程实施处于受控状态，能有效地克服事后监督的局限性，在促进相关管理单位提高投资效益方面发挥重要作用，更好地达到控制造价的目的。公路建设项目跟踪审计作为现代审计的一种方式，只要我们在审计过程中与施工、监理、建设管理等工作密切配合，科学合理地选择审计跟踪点，准确掌握审计参预的程度，建立一套科学合理的审计程序和审计质量保证体系，公路工程跟踪审计就会逐步完善并步入程序化、规范化、制度化的轨道。

参考文献：《公路工程建设项目造价文件管理导则》

《南京交通建设项目跟踪审计操作规程》

《公路工程标准施工招标文件》2018 年版

作者简介：、潘莲莲 工作单位：南京华弘工程造价咨询房地产估价有限公司（同济大学/ 土木工程交通土建专业）单位所在城市：南京 邮编：210000