人格化、官僚化到市场化——中国公共管理的路径研究

一、问题的由来
    “历史表明，人民过去作出的选择决定了其现在可能的选择。”要理解我国公共管理范式随时间的变化而表现出来的阶段性差异及其所蕴涵的内在逻辑，就需要了解我国公共管理的变迁规律。1949年以来，我国公共管理领域经历了明显的结构转型。理论界对我国公共管理的模式及其发展路径的分析迄今为止还不够充分，在认识上存在着很大的模糊性。与此相对应的是，由于缺乏足够的科学的理论指导，我国公共管理的实务还存在一定范围的混乱和低效现象。因此，在理论上澄清我国公共管理的发展路径，有助于为当前的公共管理实务提供切实的指导并为今后的公共管理的走向定下基调，其价值是不容置疑的。
    二、人格化范式的形成及其表现
    所谓人格化公共管理范式，是指与封闭性的、小群体性的农业文明社会相对应的，以“人情—身份”关系为隐性规则，组织运行建立在特殊主义取向的制度基础之上，缺乏明确的、显性的理性规则，或即使具备一定的明确规则，但在真实的管理过程中由于“熟人社会”的影响力而导致规则失效的公共管理模式。由于建国前边区经验的作用、动员型命令经济的实行、高度集权的体制安排以及领袖的非凡感召力的作用等因素一时并未完全消除，1949年建国以后我国的公共管理一时还难以摆脱人治模式。我国1949年至1978年之间的公共管理模式具有典型的人格化特色，兼有韦伯所描述的“克里斯玛型”和“传统型”社会的特点。这种人格化特色浓厚的公共管理模式的生成，其原因主要在于:民主化与法制化建设被忽视，家长制的思维方式与作风存续，公共管理的人格化的社会基础存在;排斥竞争的计划经济体制，为公共管理的人格化提供了经济基础;万能政府的集权式体制安排，为公共管理的人格化提供了政治基础。这一时期，与公共管理的人格化相伴随的是大量非理性和低效率的公共管理。主要表现为:机构设置的随意性;人员使用的主观性;规制稀缺;公共管理中的特殊主义取向盛行，血缘、地缘、人情关系时常支配着公共权力行使的方向，致使法律、规则因人而异，公共行政缺乏稳定性与普遍性;小团体主义盛行，部门主义、地方主义、个人主义、本位主义泛滥;领导者独断专行和神秘主义;公共责任不明确，职责一权利一义务关系不明确;公共管理过程中普遍存在资源浪费、效率低下现象;等等。1978年之后，我国开始了摆脱农业社会，走向工业社会的征程。工业文明社会是“大社会”，对秩序规则的基本要求与农业文明时期的“小社会”存在本质性的差异。“大社会中盛行的行为规则，其目的并不在于为特定的人提供特定且可预见的利益，而是作为那些‘多种目的之工具’而发挥作用的—这种‘多种目的之工具’乃是人们在对某些种类的情形进行调适的过程中发展起来的，因为它们有助于人们应对某些种类的情势。”中国现代化进程中，这种人格型的公共治理模式显然是无法适应时代要求的。这就必然要求我国公共管理的范式转型。 经济学论文发表
    三、官僚化努力及其成就与问题
    所谓官僚化公共管理范式，是指马克斯·韦伯等西方学者在新教伦理的发展和自由资本主义的演进过程中，吸收泰罗的科学管理主义思想，主张建立以法理权威为基础，以科层结构、非人格化、连续性和专业分工为基本特征的稳定、正规化的政府行政管理体制，负责组织、指挥、控制和调节公共事务。在韦伯式的官僚制政府模式中，确立了政府在公共行政过程中的单一主体地位。从1978年“以经济建设为中心”的改革大幕拉开到1993年我国《国家公务员暂行条例》的正式颁布，是我国公共管理逐步走向一条人格化，强调法制、规范、专业化的官僚化的发展路径。在摆脱人格化的无序，寻求官僚化的科学管理进程中，我国公共管理领域中的官僚化努力及其成就主要有:在公共管理过程中，重视理性精神的培养，倡导民主、法治、规范、效能、普遍主义的精神和工作方式，实事求是的工作作风，轻人情重契约的价值取向和功绩主义的分配原则;按照管理层次与控制幅度、职责权一致的组织原则，努力理顺各级政府的组织结构，实现政府组织部门化和层级化的合理分工;健全和完善法制，强调依法行政，力图把各级行政组织及其各级人员(包括领导者)的职、责、权，以及工作内容、程序、方法，通过立法的手段确定下来，以降低行政管理中的随意性和主观性。通过制定政府及其部门机构与人员编制法、行政程序法，控制机构膨胀与管理中的程序缺失;完善政务公开、群众投诉和各种行政监督措施，进一步健全行政复议、行政诉讼、行政赔偿等各种责任追究机制和司法救济制度，确保对行政权力运作的有效制约;完善行政组织内部的各项日常工作制度，在法律的基础上进一步规范行政人员的行为;积极推进政治体制改革，强调行政权力的独立性和受制约性的统一;充分发挥社会主义民主的优势，坚持全心全意为人民服务的宗旨，贴近社会现实，倾听公众呼声，力求保持适当的灵活性。尽管在我国的官僚化努力过程之中，明显地促进了制度革新。然而，官僚制本身蕴涵着种种难以克服的矛盾却不容忽视。“大的官僚机构会产生以下弊端;1.对待不同的需求的反应越来越不加区别;2.向表面的受益者征收越来越高的费用;;3.不能调整供求关系;4.不能防止一种使用形式损害另一种事业形式，公共事业逐渐失效;;5.渐渐易犯错误和失控，直到公共行为迅速成为背离有关公共目标和形象;6.最后，发展到了采用补救措施只能加剧问题的严重性而不能解决问题的程度。”这些官僚制的病疾在我国公共管理官僚化努力的进程中逐渐显现出来。我国政府由于采用集权的、等级制的组织结构，因而在一定程度上具有僵化、迟钝的特点;将公共管理看成是政府之责的公共治理的单中心取向，导致了在发展官僚制的过程中忽视了其他社会主体的参与机制的制度性建设，难以对外界做出及时的反应;官僚制政府由于采用终身雇佣制，缺乏有效的选择性激励机制，难以调动公务人员的充分的工作热情和动力;很多公共组织由于不具备排外原则导致竞争意识缺失，管理者对随着公共组织的扩大以及管理费用的增加而产生的规模成本的增加无动于衷，造成了纯粹的经济损失，减少了社会效益，对行政效率造成了极大的损害。顺应公共治理的发展趋势，在公共管理范式中融人市场主义精神，改造官僚制成为当前我国公共管理领域的一个革新的新趋向。   四、市场化试验与问题
    “市场化或国家的市场化包含三层含义:第一，利用市场标准去配置公共资源，并且利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率;第二，国家的市场化与新公共管理相得益彰，甚至可以说，它是新公共管理的一部分。新公共管理是移植私营企业管理经验于公共行政的一种管理模式，强调以结果为本;第三，个体可以如在自由市场中一样在不同的服务供给者之间进行选择。所谓市场化公共管理模式，意指在契约精神指引之下，打破官僚制模式下的政府单中心治理的传统模式，而由政府、社会、企业、公民组成一个多中心的互动的协作性的治理结构，重视公共治理主体的道德自主性和能动性，广泛采用包括私域治理工具在内的各种手段，共同应对各种公共难题，以确保复杂社会中的公共治理的合法性与合理性的有机统一。市场化公共治理模式不是主张政府的企业化，因为企业的根本属性是其私人性和私利性，而对于政府而言，公共性和公益性是不能偏废的。20世纪90年代以来，在美、英等西方国家兴起了一场基于市场精神的新公共管理运动，其浪潮席卷全球。西方的新公共管理改革举措概括起来主要有四点:"1.重建公共部门，尤其是通过私有化;2.重建并压缩中央服务机构;;3.引人竞争，尤其通过内部市场和将公共服务转包给私人部门;;4.提高效率，尤其是通过绩效考核和测评。”随着西方的新公共管理理论的传人，同时结合我国官僚化进程中的所表现出来的各种问题,20世纪90年代中后期以来，我国的公共管理领域逐步推行了以强调弹性、务实为原则，以高效率、低成本为目标的公共管理的市场化实验，努力推进公共服务的市场化、社会化，在公共服务领域引人市场机制，形成一种新的制度安排。主要做法是:对公共服务(公共产品)的性质重新进行界分，形成了多元的供给主体，在不扩大政府规模、不增加公共财政支出的情况下，政府按照投标者的竞争和履约行为，将原先垄断的公共产品生产权和提供权向私营公司、非赢利组织等机构转让，完成公共服务提供的“准市场化”，进而改善公共服务的提供质量，提高行政效率，增强行政能力;发展参与式民主，促进政府与社会的充分互动，强调对“公众负责的最基本要求是政府部门要把它们的活动向其他人作出解释，并要按照他们的标准说明所做的事情是有理由的”;在公共管理的市场化实验进程中，逐步完善和发展了行政公开、行政审批、多维度绩效考核、决策听证、服务承诺等一系列相关制度;发展建立在公共理性基础上的与治理型政治相一致的政治文化，它以公民的权利与义务为底线，其主题是关怀基于基本正义问题的公共的善，而不是单纯的政治权威的价值偏好，公民文化是其核心;在我国公共管理的治道变革中，公民权利日益得到重视，公共管理实现了由“官本位”向“民本位”的转变;努力促进事业单位体制改革，培育社会中介组织的良性发展空间;发展电子政务，促进公共管理的科技化;重视危机管理，提高政府的应变能力。但市场化的公共治理模式在运行过程中常有被企业化的倾向，从而导致公共治理的灵魂—公共性，受到忽视。“企业化公共行政的主张，逐渐发展出一套公共服务如何运作的正统或古典的观点。依此观点，管理者，而非政客，处在管理控制的地位，效率便成为公共部门之“至高的善”，或“行政价值链条中的原点”。至于政治因素则被认为应摒除于公共行政之外，因为它只会造成无效率。”市场主义的公共治理模式要求突破官僚规则的限制，给公务人员极大的行动自由，并予以充分的信任。但是，“这个世上没有哪种伦理能回避一个事实:在无数的情况下，获得‘善的’结果，是同一个人付出的代价的决心联系在一起的—他为此不得不采用道德上令人怀疑的，或至少是有风险的手段，还要面对可能出现、甚至是极可能出现的罪恶的副效应。当什么时候、在多大程度上，道德上为善的目的可以使道德上有害的手段和副产品圣洁化，对于这个问题，世界上的任何伦理都无法得出结论”。假如人是天使，那就不需要政府了。假如天使来统治人们，政府的内外控制都将不要。在建构一个由人管理人的政府时，最大的困难就在于此:你首先必须让政府能控制被统治者，而另一方面使其承当起控制自己的义务。”在一个公务人员缺乏足够的官僚制法治精神熏陶和市场机制尚不够健全的社会里，我国市场化公共治理模型的建构无疑是一种极大的冒险，存在着官员出于追逐个人或小集团的特定目标而牺牲其自身所承担的公共责任，从而导致对人民主权的伤害。事实上，我国当前广泛存在的以权谋私现象，在客观上要求我们必须对市场化公共治理模式保持必要的警惕，时刻提防公共治理完全的企业化，公务人员将自己理解成职业经理人或企业意义上的组织雇员。
    五、结论:立足于官僚制理性精神的市场化  经济学论文发表
    自1978年以来，农业经济时代的封闭型小社会已经渐渐远去，中国坚定不移地向开放的工业市场经济迈进，经济的转型必然带来政府治理模式的变化，与此相应的是我国公共管理领域的不断调适。与人格型政府所倚重的“熟人社会式”的公共治理模式不同，官僚制政府突出强调了理性精神的支配性地位以及公共治理过程中的政府单中心倾向。而市场型政府则要求在官僚制理性精神的基础之上，打破政府单中心垄断公共治理权的局面，从而组合各种力量共同应对公共治理的复杂性挑战，提高治理效能。当前西方的管理主义、市场主义的改革取向，有一个深厚的官僚制历程的前期基础。我国公共管理领域事实上尚未经受充分的官僚主义的理性熏陶，在这样一种情况下，建立与法治国家相适应的公共管理范式，才是立足于我国的现实国情的合理的选择，改革才有生命力。“法治国家的典型特点就是它将导致司法与行政的官僚化并由此导致整个国家强制权力适用的官僚化。”当前我国的公共管理领域的治道变革，关键在于完善我国的官僚制，培育公共理性精神。现代的理性官僚制行政要求公共治理实现从人格性向非人格性的变迁，以情感上的中立性替代情感(伦理)态度对行政行为的影响，以普遍主义代替特殊主义，以专业化的官员和功能行为取代分散性的、功能未分化的行政行为，以纯粹个人业绩(有时还有资历)为个人升迁依据取代以等级阶层为基础的个人升迁。只有建立法制化的理性管理模式，我国政府机构改革的各项措施才能得到落实，才能有效克服官僚主义，提高行政效率，革除人格化公共治理模式中的种种随意性和不确定性所造成的弊端。只有如此，才能为多元公共治理型的市场型治理模式以及多元公共治理主体在公共治理过程中的道德自主性和能动性的“善”的发挥提供坚实的基础。盲目地跟着西方的思路走，必然会问题重重，事倍功半。“对自由的捍卫，必须是以坚守原则为基础的，而且绝不能向权宜之计让步，即使在那种除了已知的有益影响以外无力表明对自由的侵犯所会导致的某种特定且有害的结果的情势下，亦须如此行事。”在法治国家的公共治理模式的基础上进行市场化改革才是可行的。因为，法治和德治在本质上是相融的。“作为一种公共价值机制，法治国家在根本上倚赖于‘公民美德’的存在，即倚赖于自愿履行自己的政治、法律和道德义务并公平参与共同利益的实现与保护的公民。”官僚化的公共管理范式和市场化的公共管理范式在其内在逻辑是协调一致的，两者都强调公共管理的非人格化、理性、规则的普遍性。两者的区别在于，韦伯式的官僚范式将公共管理完全看成是职业化的官僚之责，因而制度设计的过程之中，采取了将国家—社会(市场)一分为二的取向，导致了公共管理主体的单元化。市场化的公共管理范式在尊重官僚制理性精神之上，强调融人更多的市场元素，强调公共管理之责并非仅仅属于职业化官僚，而且还包括各类“准官僚式组织”以及其他社会主体和自由市场中的竞争者。在官僚制理性精神的支撑之上的市场化公共管理范式是我国公共管理的路径取向。